城市化进程中失地农民的就业困境及对策
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1. 失地农民的补偿。我国法律明确规定农村土地归农村集体所有,农民对土地没有最终的土地所有权,因此农民对土地的价格失去了定价权,国家在征地农民的补偿上表现出了非合理性。在征地过程中,补偿款分配混乱,政府与民争利,赚取“高征低买”中的差价,直接导致失地农民的利益受损,难以维持长远的生计。
2. 失地农民的保障。对于农民来说,土地不仅是生产生活资料,更承担着最基本生活的保障功能。从表面看失地农民已经成为市民,但失去土地的农民并没有享有相应的社会保障如养老、就业、医疗等。目前,农民失去土地后主要有以下几种安置方式:货币安置后自谋出路、征地单位或原集体经济组织安置以及苏南地区正积极探索的土地换社保安置。这些安置方式均出现了不同程度的问题。如货币安置:安置标准不一,而且一次性补偿款终究有限;就业安置:短期性,一旦征地单位或经济组织出现问题,失地农民同样生活无着落;土地换社保安置:十分突出的资金缺口矛盾及其所导致的问题。因此失地农民必须寻找新的生存方法来满足自己的生活需要。
3. 失地农民的就业。农民在失去土地之后就自然地变成了一种闲置的劳动力,积极实现失地农民的再就业就是充分利用这些闲置资源,这不仅有利于失地农民的生活改善,也有利于社会的和谐。
二、失地农民就业困境的原因探析
(一) 个人层面
1. 能力因素。农民的文化素质偏低,大多没有技术,甚至有些人不识字,由于没有工作技能,农民一般从事体力劳动。农民长期从事农业生产,所获得的生产技能多与农业生产有关,而这些技能在农民进入城市后基本没有用处。
2. 心理因素。长期从事农业生产的农民对土地产生了浓厚的感情,严重的土地情结使失地农民对再就业产生了抵制情绪;土地被征用之后,农民的住地变为城区,而他们的实际生活并不能迅速转换,文化上也存在相当大的差距,“文化堕距”(culture lag)现象非常明显;失地农民认为国家征用了土地,就得为他们的生活负责,期望土地赔付和安置费用能高一些、再高一些,引用一些征地工作人员的话就是“(农民)心里已经蛮高兴了,嘴巴上还是不答应”“能要到一分是一分”,对政府产生了依赖心理;失地农民难以找到自己的立足之地,总有寄人篱下之感,对自我在城市社会中的投射也是负性的,对农民时期的生活产生返恋,对市民生活没有期待,出现退缩心理;得过且过心态与小农意识,受农村生活方式影响,失地农民养成了闲散的习惯,没有发展眼光,视野狭窄,没有提升自身素质的强烈愿望。
(二) 政府层面
1. 户籍制度。农民失去了土地,经历了市民化的过程,然而并没有成为真正意义上的市民,他们是介于农民和市民之间的一个群体,依然受到户籍制度的束缚。这种束缚体现在以下几个方面:首先,户籍制度使失地农民的就业手续繁琐,大部分失地农民不能够进入正规的劳动力市场,只能进入非正规的劳动力市场,这样失地农民的收入普遍低于市民。其次,户籍制度造成了城乡对立,农民难以与现代文明接轨,发展受阻,城市人对进城就业的失地农民怀有排斥态度,甚至表现出社会歧视,这极大地打击了失地农民再就业的积极性。最后,户籍制度使失地农民在进城务工的时候需向所在的城市缴纳比市民更多的费用,对于本身就不富裕的失地农民来说,这一费用是巨大的。
2. 二元用工制度的存在。二元用工制度的限制,使得一部分失地农民在寻找工作时受到排斥,影响了他们再就业的机会。
(三) 社会层面
1. 社会关系网络。失地农民的社会关系网络一般以血统、亲缘、邻里等初级群体为基础,其他的关系较少。这种初级的社会关系网络,成为影响失地农民再就业的一大障碍。农民由于其活动能力的限制,交往仅仅限于自己所生活的圈子,导致圈子规模较小;而且同属于社会底层,社会资本质量低。这就意味着失地农民很难通过这一网络找到工作。
2. 社会排斥方面。社会排斥可以简单定义为个人、团体和地方由于国家、企业和利益团体等的作用而部分或全部排斥出经济活动、政治活动、家庭和社会关系系统、文化权利以及国家福利制度的过程。其中,经济因素是最重要的一个方面,直接后果就是导致失地农民更加贫困,主要体现在:就业门槛对失地农民的排斥、报酬门槛对失地农民的排斥等。
三、失地农民就业的对策
(一) 个人层面的对策
1. 积极参加就业培训,提高就业能力。失地农民应该重视教育培训的作用,通过教育培训来提高自身的文化素质和科学技术能力,改变保守、自满、抱怨、依赖他人的思想。同时失地农民在参加就业培训时,应立足企业,以企业的需求为自身的培训方向,避免眼高手低。
2. 调整心态,增强自我生存和发展的能力。失地农民要正视现实,转变观念。改变当前消极的就业心理;改变传统的人生态度、价值观念,树立积极进取的精神和勇于拼搏的态度。失地农民要认识到想在激烈的城市生活中获得成功,唯一的办法就是勤奋努力,增强自己的竞争力。
(二) 政府层面的对策
1. 政策方面
① 鼓励失地农民就业的财税政策。第一,对失地农民从事个体经营的,可以在一定时间内免征营业税;对吸纳失地农民的服务型企业,应该享受一定的税收优惠。第二,在防范财政风险的前提下,继续实施小企业贷款信用担保和关于促进就业专项资金担保、开业贷款担保,以缓解企业资金紧缺的矛盾。贷款担保可与企业的上交税收和吸纳失地农民联系起来,以鼓励企业吸纳更多的失地农民。
② 制定公平合理的用工政策。国家在用工方面应该制定专门针对失地农民的优惠政策,至少在失地农民市民化的初期阶段应倾向于失地农民,在用工方面,应使失地农民在享受与城市人一样的待遇的同时,在招工、用工方面优先录用能够胜任工作岗位的失地农民。
2. 组织建设
① 非盈利性组织建设。从某种程度来说,失地农民是一个同质性极强的群体,应当通过群体的力量,把这一群体组织起来,以获得自身的发展。通过政府与民间组织的合作,建立服务失地农民的非盈利性组织。政府的参与使得这一组织变得具有权威性,可信度大大提高;民间组织由于其出于民间,对失地农民的困境、需求有切身体会,它们的参与使非盈利性组织可以更加现实地为失地农民服务。非盈利组织将在提供社会资源、保障权益等方面为失地农民提供帮助。
② 就业服务信息网络建设。中国的就业信息服务机构往往针对城市市民,政府在这一方面并未给农民更多的关注。政府应在城乡统筹思路的指导下,掌握辖区内本地和外来劳动力及用人单位的基本情况,逐步建立起统一、开放、竞争、有序的城乡一体化劳动力市场;建立和健全跨城市的就业信息网络,挖掘各类就业岗位,收集各类用工信息,建立企业用工信息定期制度,尽量让失地农民都能得到及时有效的就业信息。
3. 立法建设
当失地农民合法权利遭受侵犯时,他们与城市农民工、下岗失业工人、城市贫民一样,都属于社会弱势群体,他们没有足够的能力支付因寻求行政救济所需要的成本。因此要为失地农民提供多种方式的法律援助,为其能够接近法律,平等地享有行政救济的权利建立畅通的渠道。目前我国还没有一部专门针对失地农民的法律,国家应该根据中国的现实情况,制定一部专门针对失地农民的法律,使失地农民在安置、补偿、就业等方面可以依法办事,同时对在失地农民就业过程中所受到的权益伤害给予法律上的援助和保护。对侵犯失地农民就业安置利益的地方政府和单位,应该依法查处,严惩损害失地农民就业安置的有关人员。当今的中国是一个法治国家,法制建设是国家的重要工作,所以失地农民的立法建设符合这一宗旨。
(作者单位 浙江师范大学法政学院)