水权市场发展现状及管理体制
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作者：王成志 朱亚雷 李 君 单位：北京市朝阳区水务局
北京市水资源供需矛盾突出, 人均水资源量不足300 m3, 多年平均降雨量 606.5 mm, 近年来连续干旱。地下水水位连年下降, 地下水可开采量为 25 亿 m3, 实际开采量在 28 亿 m3左右, 且有逐年增加的趋势。地下水的大量超采引发出了一系列的生态和社会问题,据水资源供需分析, 2010 年北京市将缺水 10 亿 m3 。地下水水资源的有限性和不可再生性已成为人类生存和发展的瓶颈因素, 供需矛盾日渐突出。迫使我们寻求有效的办法实现水资源的最佳配置。基于此, 水权交易问题应酝而生。
在发达国家美国、日本、澳大利亚以及加拿大等国家都围绕水资源的使用权展开了不同方式的交易, 墨西哥等发展中国家和印度等国家都在不断发展水交易市场。目前国内关于水权理论的研究有 4 种观点:一是 “一权说”, 周霞等认为水权一般指的是使用权。二是 “二权说”, 2000 年汪恕诚在 《水权与水市场》中提到 “水权主要是指使用权和所有权”。三是 “三权说”, 姜文来认为: “水权是水资源稀缺条件下人们对有关水权利的总和, 包括所有权、使用权和经营权”。最后一种是 “四权说”, 学者们提出了所有权、使用权、占有权和收益权。在我国水权交易实践从 2000 年东阳—义乌交易开始, 先后有余姚—慈溪、绍兴—慈溪以及内蒙古鄂尔多斯等一系列水权交易案例。对我国水权制度的发展做出了很大贡献。我国水权交易在法律法规方面做了很多工作, 如 《水利部关于水权转让的若干意见》水政法 [2005] 11 号、 《宪法》第 9条、 《中华人民共和国水法》第 3 条、 《关于水资源综合规划配置阶段工作指导意见》、 《水量分配暂行办法》、 《调度计划制度》、 《取水许可制度实施办法》、《用水定额制度》、 《建设项目水资源论证制度》和《水资源费征收制度》等对水权、用水户水量配置作了明确规定。我国对水权交易的实践和制度建设主要针对地表水进行, 地下水的水权交易很少发生。同时, 关于地下水水权交易的制度建设也有待于进一步的完善。基于此, 在总结国外地下水水权交易和国内水权交易的经验和实践, 结合我国具体水资源状况, 提出对我国地下水水权交易一些建议。
2 地下水水权交易关键点
(1) 遵循水资源利用的客观规律。水权交易要坚持如下原则: 一是水资源可持续利用的原则。以区域为单元, 协调地下水开发利用和节约保护的关系, 充分发挥水资源的综合功能, 实现水资源的可持续利用。二是政府调控和市场机制相结合的原则。建立政府调控和市场调节相结合的水资源配置机制。三是公平和效率相结合的原则。水权转让必须保障生活和农业用水的基本要求。四是产权明晰的原则。五是有偿转让和合理补偿的原则。水权交易过程中只有在水资源的利用、保护、市场配置等方面遵循如上原则, 才能保证水权交易的规范运行。(2) 严格控制供需平衡。地下水可开采量与地质构造、水文条件及区域周边用水状况等多种因素有关。其可开采量在不断的发生变化, 而且地下水资源补给速度极其缓慢, 所以在水权交易之前必须先对区域地下水水资源作最准确的评价。 “以供定需”是取水许可必须遵循的原则。在对本区域可开采水量有了充分掌握的基础上, 按照农业、社会、经济发展的客观需要, 以定额管理方式对本区域水资源作初始分配。地下水资源的初始分配是水权交易的基础, 只有在合理、稳定的初始分配基础上, 才有可能出现水权交易行为。(3) 初始水权明晰。我国地下水水权是指取水户依法领取取水许可证后获得的地下水取水权。清晰界定产权, 确认归属, 是水权市场运行的前提条件。权利与义务应对等, 才能保证水权交易的正常进行。水权持有者必须承担起与其权利相对应的水资源保护、有益使用等义务, 只有在切实履行义务的前提下享受用水权, 才能使水资源的利用进入良性循环。(4) 统一完善的计量设备。取水的准确计量对于地下水管理非常重要, 对于水权交易更为关键, 是水权交易的前提条件之一。目前, 在取用地下水的用水单位, 计量设备大多不统一, 而且有相当比例的用户根本没有任何计量设施。计量设备不完善是制约水权交易的瓶颈因素。所以, 开展水权交易, 须在该区域完善取水计量设备。如果条件容许, 可以采用 GPRS数据传输技术对地下水取水量进行实时的监测。管理者可以根据实时的用水量来准确判断用水户用水情况以及水权交易的可行性。
3 地下水水权交易具体内容
地下水水权交易过程中涉及到交易主体、交易范围、交易价格、交易类型以及交易资格和交易监督管理等多方面的内容, 关系到地下水资源管理、用水安全以及用水效率等多方问题。下面将对其作一详细论述。(1) 水权交易类型。地下水水权交易类型按时间可分为临时易和永久易 2 种。临时易一般时限较短, 通常为取水许可证换发的时间之内。临时性水权交易一般不对取水许可证进行更换。永久性水权交易需要对取水许可证进行更换。如按交易量可以分为部分交易和全部交易。主要视交易量占取水许可量的比例而定, 部分交易和全部交易在操作程序上来讲, 主要区别是取水许可证的换发。如果发生了全部交易, 则出让方必须注销其取水许可证。(2) 水权交易主体。水权交易主体是依法取得取水权的单位和个人。目前我国地下水水权交易大多是小宗的水量交易, 所以交易主体多为个人或用水协会。如果涉及到大范围的区域水权交易, 则交易主体应该上升为主管单位。(3) 水权交易范围。水权交易范围根据地下水特征及其用水特性可以分为行业范围、区域范围、水深范围和水质范围。①行业范围包括生活、农业、工业、生态及其他行业。水权交易可以是各行业内部之间交易也可以是行业之间交易。但是, 水权交易是用水边际效益决定的, 行业内部在没有外界强势阻力下发生交易的可能性很少。大多交易都是向用水效益最大的行业流动, 即多是出现 “农转非”的情形。②区域范围是指水权交易的区域范围。目前我国地下水漏斗数量不断增加, 面积不断扩大。这些漏斗区须限制地下水的超采。水权交易应该根据该区的用水状况而限制其交易行为, 大多漏斗区仅允许水权出让,而限制水权受让。③水深范围是指不同地下水开采层的深度范围。地下水分为浅层、中层和深层。根据用水优先原则, 优先使用浅层水, 慎用深层水。所以关于水层的交易范围不同区域应该按照不同水层详细制定转让原则。④水质范围是指根据地下水污染程度划分出来的区域。水权交易过程中不能使地下水水质持续恶化, 所以在水权交易过程中应充分考虑区域的水质情况, 针对本区域的水质状况制定合适的水权流向方案。(4) 水权交易限制条件。在地下水水权交易过程中有许多行为是限制的。一是生态环境分配用水限制出让。二是对第三者引起重大影响的禁止出让。包括:本区域开采地下水可能引起地面塌陷者; 对周边用水户供水安全产生威胁者; 排水水量、水质不达标者以及对生态环境可能造成重大影响且没有补偿措施者。三是向国家限制发展产业或当地限制发展领域的用水户转让取水权的。(5) 水权交易的纳税问题。水资源的自然属性和商品属性, 水权交易要遵守自然规律和价值规律, 合理运用市场机制。在交易过程中要涉及到交易金额的纳税问题, 各地区针对本地区的实际情况制定合适的税收制度。(6) 水权交易中对保护第三方权益问题。水权交易要充分考虑交易双方以外的第三方利益。第三方利益除了在水权交易限制条件中描述的情形之外, 还包括如下情形: 当取水人属于向多个用水户供水的情形,其进行水权转让时必须组织用水户开会表决, 至少获得 2/3 以上用水户的同意才可以转让。此情形主要是为了保护末级用户的用水权益。(7) 建立完善监管体制。要使水权交易顺利进行,必须从管理单位、交易方和第三方不同角度建立完善的监管制度。
4 水权市场运行需进一步加强的方面
地下水水权交易提供了一种二次配置水资源的机制, 缓解了水资源的供需矛盾和地下水的过渡开采,促进了地下水管理效率。水权交易促使水权从低产值行业向高产值行业流动, 增加了单位水产值, 为节约用水和保护水资源起到了积极的促进作用。但目前我国地下水水权交易案例很少, 水市场不成熟, 需要从多个方面进行加强。(1) 建立健全地下水水权交易制度, 政府部门应该从全国流域的角度制定适合我国国情的地下水水权交易详细细则。(2) 开展地下水水权交易试点研究, 总结交易经验, 完善交易制度。( 3) 逐步建立水权交易平台, 从区域 — 流域 —全国范围逐步推行。( 4) 各流域 ( 区域) 进一步优化初始水权配置,清晰界定产权, 确认归属, 应以保障社会稳定和粮食安全为前提, 充分体现公平、效率、优先占有权原则,实现水资源的可持续利用。(5) 加强用水监测与计量, 努力探索清楚地下水可开采量和质量, 做到取水计量准确, 以供定需。(6) 建立管理水权和水市场运行的机构。包括管理机构、仲裁机构、监督机构。切实做好宣传工作,积极引导交易双方, 及时总结经验, 不断完善水权交易制度。