城乡基本公共服务均等化实现机制研究

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【摘 要】 积极推动城乡基本公共服务均等化，是促进城乡协调发展、“使全体人民在共建共享发展中有更多获得感”的一个重要着力点。文章以政府责任为视角，首先指出政府在城乡基本公共服务均等化中的应承担哪些责任；其次指出在实践中，政府责任缺失，履行不足的基本表现；再次，分析了政府责任履行不足的具体原因；最后，结合具体原因，提出了完善政府责任的具体对策。

【关键词】 基本公共服务均等化；城乡协调发展；政府责任

一般说来，所谓基本公共服务，是指和民生密切相关的公共服务。而城乡基本公共服务均等化，强调在享受国家与社会提供的各种基本公共服帐保广大农村居民同城市居民一样，拥有平等的机会和权利，以及大致均等的结果，其实质是实现农民的共享发展和公平发展。

从我国当前国情来看，积极推动城乡基本公共服务均等化，是“使全体人民在共建共享发展中有更多获得感”的一个重要着力点。政府是国家治理最重要的主体。促进城乡协调发展，迫切需要各级政府以十八届五中全会提出的共享发展理念为引领，进一步明确其责任定位，更好地发挥其在城乡基本公共服务均等化中的积极作用。

一、政府在城乡基本公共服务均等化中的责任定位

1、内部责任

所谓内部责任，是指在推进城乡基本公共服务均等化过程中，政府及其相关职能部门所应承担的责任。一般来说，内部责任主要包括以下几个方面：

（1）完善城乡财政管理体制。具体而言，主要包括：一是政府要不断加大公共财政对于农村教育、卫生、社会保障、基础设施等公共服务的投入力度，确保政府有足够的财力支撑城乡基本公共服务均等化；二是要通过制度安排，解决城乡间基本公共服务财政投入不均衡的问题；三是不断优化和调整财政支出结构，压缩财政开支中用于行政管理和基本经济建设方面的费用，增加用于基本公共服务的财政支出比例。

（2）引入市场机制，创新公共服务提供方式。供给效率的提高要通过竞争激励机制的建立来实现。各级政府要积极引入市场机制，大力推行政府购买、公私合作、特许经营、优惠政策等方式，调动其他主体参与的积极性。[1]

（3）建立规范的权责分配和问责制。进一步明确各级政府的职能定位，实现财权与事权相匹配。要建立起对各级政府公共服务的评价指标体系，实行有效的考核、监督和问责，使各级政府在履行公共服务责任时有权可使，有责可依。[2]

2、外部责任

所谓外部责任，是指政府对来自行政管理领域外的、与城乡基本公共服务密切相关的外部系统所应承担的责任。一般来说，外部责任主要包括法律责任、生态责任、社会责任等。

（1）法律责任。全面推进依法治国，要求政府及其行政人员在行使公共管理权力与职能的同时，也要承担起相应的法律责任。具体而言，一方面，在推进城乡基本公共服务均等化过程中，政府应不断完善相关立法，深入推动依法行政；另一方面，也要承担相应的违宪责任、民事责任、行政责任等。

（2）农村人居环境得到持续改善，是城乡基本公共服务均等化的重要内容之一。不容否认，同城市居民相比，当前我国广大农村人口的人居环境还有待提高，政府应当为改善农村人居环境发挥更加积极的作用，主要包括：积极改善农村基本的生产生活条件；积极推动城乡环境同治；帮助建立科学合理的农村环境治理机制等。

（3）社会责任。政府负有维护社会稳定、保护公民权利、供给公共产品的社会责任。在现代民主社会，政府追求的价值取向应该是“一切权力属于人民”的宪法准则和“全心全意为人民服务”的行政价值观，这种价值取向要求确立“社会本位，民众本位”的民本思想并以此处理政府与社会的关系。[3]

二、政府责任缺失的主要表现

1、政府职责分担不均

我国在1994年“分税制”改革之后，中央财力大大加强，但是随之一些深层次的问题也渐次显露。其中一个重要表现，就是由于相关法律法规对我国各级政府的事权并没有一个明确的划分，我国基本公共服务的事权主要是由县乡政府来承担的。与此同时，就各级政府之间的财权和财力来说，又表现为层层上收的局势，这样县乡财政就成为我国各级政府中承担责任最多、最重、最直接的一级财政。让这样一级财政承担起基本公共服务的主要供给责任基本上是不可能的，政府作为农村公共产品供给主体的责任并没有真正落实。

2、公共服务供给不均等

我国的基本公共服务供给存在着总量供给不足且分布不均、质量不高、效率不高的问题，城乡之间基本公共服务供给总量、供给质量都存在相当大的差异。主要表现在：制度供给不均等，表现为公共服务制度的城乡二元分割，在公共教育、公共卫生、基本社会保障、基础设施、住房保障、生态保障等制度设计方面存在明显的城乡差别；供给总量不均等，表现为公共财政对城乡、区域公共服务的投入存在明显差别；供给质量不均等，比如在义务教育方面，农村学校师资力量，尤其是优秀师资严重短缺，而最突出的表现是城乡居民享有公共基础设施的成本负担不均等。[4]

3、法制建设相对滞后

我国现有的基本公共服务法律体系不健全，很多基本公共服务领域的立法还是空白，各级政府所应该提供的公共服务往往还停留在政策上的规定或口号上的宣传，尚缺乏成文法加以规范。[5]同时，公共服务信息不公开、部分决策过程不透明、民众参与率低等也是政府履责能力不足的重要原因。

三、政府责任履行不足的原因分析

1、二元经济结构及城乡分割的治理结构

作为特殊历史条件下产生的二元经济结构，是造成我国城乡基本公共服务不均等、城乡发展不协调的最重要的原因。近些年来，国家和地方都采取了一系列措施，城乡分割的治理结构已经得到较大缓解，但不可否认，二元结构的影响还将持续较长时间，这势必影响城乡基本公共服务均等化的推进。

2、财政投入长效机制尚未形成