高速公路企业可持续发展的产权经济学分析
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[摘要]高速公路企业的出现有其深刻的理论根源，即高速公路产品的二重经济属性和高速公路投融资体制改革的要求。由此，高速公路经营企业可持续发展就有了一些特殊的影响因素：特许经营权的经营期限限制、特殊的行业管理体制限制、由企业本身产权问题引发的矛盾、企业本身政企合一性造成的矛盾等。实现可持续发展的战略应该着眼于以下三个方面：转变政府职能，加强路网规划的科学性；深化公路管理体制改革；加强战略研究，制定适合于本企业的发展战略。
[关键词]高速公路；企业；可持续发展；产权分析
[中图分类号]F062.9 [文献标识码]A [文章编号]1008-2670(2008)04-0075-04
一、高速公路企业的产生与发展
高速公路是公路自身发展到一定阶段的产物；也是现代经济的必然要求。高速公路经营企业是高速公路发展的结果也是高速公路进一步发展的手段和载体。具体的讲，高速公路经营企业的产生与发展有以下几个方面的原因：
1、高速公路的二重经济属性是高速公路经营企业产生的根本原因
从经济学角度分析，高速公路作具有双重经济属性，即公益性和商品性。所谓公共性是指“每个人对这种产品的消费，都不会导致其他人对该产品消费的减少”，高速公路的公益性表现在高速公路是为全社会公众服务的，在使用上不具有排他性；商品性表现在高速公路是人类一般劳动的凝结物，具有价值和使用价值，即具有商品属性。
高速公路与其他产品一样，也经历了一个预测、评估、筹资、投产、投放市场这样一个过程。最终投放市场的是一个完整的、成形的、附属设施齐全、符合设计要求的产成品，即高速公路。它直接提供给使用者的不但有高级路面，还有一套完整的附属设施，包括通讯设备、综合服务设施、交通工程设施、收费设施等。高速公路投放市场后，相对来说是卖给了使用者(车主和有车单位)而不是供建设者或经营者单独使用，按照马克思关于商品的观点来看，高速公路按有偿使用的原则投放市场使用后，就属于商品，只不过是一种特殊的商品，是通过“位移”把本身价值转移到商品中去，在“位移”过程中把旅客与货物直接送达到目的地，进行“门对门”、“户对户”的直达运输；把原材料或半成品的组装配件，不经中转地从甲地运送至乙地。其价值是以“位移”这种特殊形式体现出来，而使用价值是以满足使用者“位移”的效用而体现出来。
既然高速公路是一种商品，则其必然要求具有相应的载体对之进行经营，企业是经济体的基本细胞，也是进行商品化运营的最合适的载体，这是理论和实践两个方面都已经证实的基本命题，因而以成立高速公路经营公司的方式进行高速公路的建设运营和管理就是高速公路商品属性的基本要求。
2、高速公路投融资体制改革是高速公路经营企业产生的直接原因
高速公路是一种资金密集型基础设施，没有大量、充足的建设资金作保证，是不可能实现的。因此，各国在制定高速公路发展政策和立法时，不仅要充分考虑经济和社会发展的需求，而且更要重视本国的经济实力和资金供给的可能。在传统的投资体制下，中国固定资产投资是政府行为，政府是唯一的投资主体，全国实行计划经济，否认市场资源配置作用的存在，因此，所有固定资产投资的性质是相同的。归纳起来，该种体制有以下几个特征：①投资决策权高度集中在政府手中；②投资主体和资金渠道单一；③投入要素计划安排使用；④没有投资责任约束等。
中国投资管理体制改革是从党的十一届三中全会确定了改革开放的方针后迈开步伐的，经过20多年的改革，中国公路建设管理在打破旧的投融资管理体制的基础上，已初步形成了一套崭新的投融资管理体制。其主要特点是：第一，运用市场机制、竞争机制和风险约束机制，发挥市场对公路建设要素配置的基础性作用。第二，对经营性公路项目、政策性收费及交通规费的投入应实行有偿使用，使其能保值、增值、滚动发展。第三，改革投融资方式，拓宽公路建设资金来源渠道。当前公路建设主要投融资方式有两种：一是由政府安排或出面担保的资金，如中央财政补助款、交通部补助款、地方交通规费收入、国际政府组织贷款和国内政策性银行贷款等；二是市场化投融资方式，主要以企业为主体在资本市场上进行筹资活动，可分为股本融资和债务融资两大类。股本融资包括转让公路经营权、企业合营和上市经营方式；债务融资包括发行债券和向国内外金融机构贷款。此外，还引进了项目融资这一新方式，目前主要是BOT方式。
3、现代经济的发展和经济体制改革的深化推动了高速公路经营企业的进一步发展
改革开放以来，随着中国经济的飞速发展，交通基础设施建设滞后对国民经济和社会发展的“瓶颈”制约作用日益突出。加快交通基础设施建设，特别是发展高速公路成为对中国经济腾飞具有战略意义的必然选择。通过20世纪80年代中期有关中国是否需要建设高速公路的大讨论、扫除了建设高速公路的理论和思想认识障碍以后，中国高速公路建设事业得到了迅猛发展，高速公路经营企业也随着高速公路本身的发展而不断发展。尤其是，伴随着以建立现代企业制度为目标的企业改革的深化，高速公路经营企业或者从成立之初就采取了公司制的形式，或者进行了公司制的改革。公司制这种资本组织形式本身的优越性在高速公路的筹资、建设运营和管理等各个环节显现出来，促使高速公路经营企业长足的发展。
二、影响高速公路企业可持续发展的特殊因素
高速公路企业可持续发展的特殊原因包括：特许经营权的经营期限限制、特殊的行业管理体制限制、由企业本身产权问题引发的矛盾、企业本身政企合一性造成的矛盾等。在此将这些因素分成两类进行叙述：企业外部原因和企业内部原因。
1、企业外部原因
(1)特许经营权的经营期限限制。作为一般性的公司，产权属法人依法享有，只要经营得好，公司可以永远存在下去，法人依法享有的产权也将永远享有下去，股东们的股权也能因企业产权的永久存续而长期存在，其受益权也将永久享有。高速公路公司作为一个企业，按照《公司法》的规定应是永续经营的法人实体。但从实际运作看，高速公路公司是一个“特许公司制”：国家依照有关法律授权高速公路公司，在一定的期限内，对公共事业工程项目筹资建设并独立进行经营管理。故而高速公路公司的主要资产为其主营项目――高速公路形成的资产，从产权角度来看，高速公路公司拥有的产权实质是经国家有关部门批准的一定期限的高速公路收费权，根据《公路法》规定，高速公路的经营期限最高不得超过30年，收费期满后高速公路无偿交还国家，这样对高速公路公司而言，收费期满后该等产权及受益权也随之消失。此外，由于国家目前规定公路收费权不得二次转让，高速公路公司在经营期间对于该等产权仅拥有占有权、使用权和收益权，而无实际的处置权。这种矛盾体现了高速公路公司与一般
性公司相比的特殊性。
(2)特殊行业管理体制造成的矛盾。高速公路作为重要的基础设施，本身具有很强的公共性和外部性，因而需要政府主管部门进行一定程度的集中统一管理，当然这种集中统一管理不是计划经济时代对企业的全面计划管理，而是由交通行政主管部门实施的行业管理职能的统一，管理法律、法规、规章的统一，管理经济、技术标准的统一和运行总体目标的统一。而目前大多数高速公路经营企业是“一路一公司”，各公司基本上是经营一条高速公路，该模式缺乏大局意识、抵御风险能力差、分散低效、浪费资源，无法形成良性发展机制。其而且容易造成分散经营，没有形成规模效益，融资能力差，无法滚动发展。
(3)路网竞争的影响。通行费收入是高速公路经营企业的主要收入，因而车流量的变化对其发展具有至关重要的影响。由于历史和规划的缘故，存在与高速公路并行的不收费公路状况，由于后者是由政府依赖于税收修建的，因为其不收费，所以对车辆有更大的吸引力，当在不收费公路上行车的成本小于在高速公路上行车的成本时就会产生分流问题，这就会影响高速公路公司的效益。当然这种竞争首先会促使高速公路公司改善经营管理状况，有利于效率的提高。但问题是，有时候这种竞争体现的是政府对路网整体规划的失误，在尚未饱和的高速公路附近修建新路，不仅不利于效率的提高，造成浪费，并且还会打击高速公路公司的积极性，对政府失去信心。
2、企业内部原因
(1)高速公路公司是一种特殊的企业，这突出表现它的为政企合一性。第一，行为主体的政府性。高速公路作为基础设施，其公益性决定了它是国家政府行为的产物。政府通过交通部门的规划、建设、管理，体现政府对交通统辖的意志。高速公路公司从筹建、成立到工程实施，可以说每一步都是在政府及交通部门的操作下进行的，其工作成员不可避免地要有政府人员参与，以利于征地、拆迁、安置、补偿等重大协调工作，争取政府的各种优惠政策，从而以较为优惠的价格完成工程建设的各项预算，减缓工程资金不足的压力，保证公路建设的顺利进行。第二，行为主体的企业性。高速公路公司行为主体的政府性，着重在争取公司外部宽松环境方面发挥作用，而公司的筹资及内部经营管理则着重突出行为主体的企业性。如发行股票、债券，与外商合资、合作，进行产权交易，在内部管理机制上实行股东会、董事会和监事会制，公司一切行为规范均受《公司法》约束，等等。第三，管理中的交叉性。高速公路公司行为主体的政府性和企业性，决定了其管理运作中的交叉性。这种交叉性主要体现在对公路的管理上。公路建成后，高速公路公司实施车辆收费、综合服务及沿线的综合开发等方面的管理；国家政府部门在公路路政、交通安全、公路运政等方面对公路实施管理。
(2)高速公路公司的永续经营与收费期限有限性的矛盾。高速公路公司是一个永续经营的法人实体，而其经营的资产是有期限性的，那么在高速公路收费期满后，高速公路公司该任何发展呢?诚然，从动态看，高速公路公司在经营过程中，可以通过建设新路或受让其他高速公路收费权来维持，但高速公路总是有经营期限的，一个地区的高速公路也是有限的，这就意味着高速公路公司总有一天会没有高速公路可经营。
(3)普遍的“国有股一股独大”现象。在高速公路企业中，国有股一股独大是普遍现象，这容易造成公司法人治理结构失效，出现“外部人内部化”的现象，影响公司的正常高效运转。尤其是对于已经上市的高速公路经营公司而言，这种一股独大本身就表明了公司股权结构的不合理性和法人治理结构的低效率，也是证券监管部门的重点监管对象，是中小投资者比较关心的问题。
三、高速公路企业可持续发展战略的实施
(一)转变政府职能，加强路网规划的科学性
政府职能转变表现在两方面：一方面要进行科学管制。目前中国的高速公路公司大多是国有独资或国有控股公司，从事的是垄断性行业。在经济学界，一个被普遍认同的公论是“不受管制的垄断性企业必然损害经济效率和社会福利”，因此必须要对之进行科学的管制。该管理机制至少要到达以下效果：第一，抑制垄断性企业提高价格和扩大成本的冲动，在减少政府补贴的同时，使公用事业部门的产品或服务价格维持在一个相对稳定的水平，从而能够抑制国民经济其他部门成本上涨的压力，保持国民经济的健康发展。第二，政府作为管制者对企业的经营状况能更深入而全面的了解，使政府作为所有者能够更好地对企业经营者进行监督，通过对企业成本认真核算，实现所有者利益的最大化，抑制企业内部人员对使用者利益的侵害，杜绝国有资产流失。该管理体系的建立必须以符合市场经济内在要求的方式来进行，而不是恢复传统体制中对企业的全面管制。具体地说就是除了价格管制外，垄断性企业的其他行为都应与竞争性企业一样在市场环境中进行。如政府通过对高速公路费率的管制，可以避免高速公路企业为片面追求企业微观的经济效益而损害宏观社会效益的提价行为，而促使其努力提高产品或服务质量和降低经营成本，以取得较好的经济效益。另一方面，实现政企分开。高速公路管理职能内容中，属于行政管理职能的主要是：依据投资来源及方式确定高速公路管理组织形式；研究制定高速公路管理的发展规划、政策、法规和经济、技术标准、规范；审批高速公路收费标准、收费期限、站点设置；审批高速公路收费权转让和确保高速公路国有资产运营安全，保护高速公路路产路权完好完整；维护高速公路交通秩序，管理交通安全；监督、考评高速公路养护、服务质量和国有高速公路经营企业经营绩效等。这些职能应由交通行政主管部门或由其决定的公路管理机构行使。其中尤其要强调搞好路网规划，这既是国民经济发展和高速公路本身健康发展的要求，也使高速公路企业实现较好经济效益的要求。
(二)深化公路管理体制改革
在高速公路管理体制方案的设计上，应当把握以下几个主要原则：
1、统一领导。高速公路管理体制上实行统一领导，是我国公路交通实践多年行之有效的管理经验，也是国外公路管理的共同做法。高速公路的同一领导，既不是同一管理活动由多个管理主体分工领导，也不是传统计划经济体制下由部门高度集中的领导，而是由交通行政主管部门实施的行业管理职能的统一，管理法律、法规、规章的统一，管理经济、技术标准的统一和运行总体目标的统一。
2、分级管理。我国地域辽阔，高速公路分布面广，建设、管理任务繁重，不同地区的高速公路应以不同地区为主，实行统一领导下的分级管理。我国高速公路投资来源多渠道、多形式，一条国道干线或省道高速公路，既有中央政府投资，也有地方政府投资，还有国内外经济组织投资，而且，管理过程中许多工作要地方支持配合。此外，高速公路管理中还有行政管理和资产经营两大类，具有相应的管理范围和权责。这些特点决定了高速公路的管理应依据
管理幅度原理，实行统一领导下的分级管理。
3、分工合作。在高速公路管理的大系统中，有中央、地方和管理基本单元等各个管理层次，有规划、组织、控制、反馈等多个管理环节，有路政、交通安全、收费、养护、服务、通信监控等各个管理子系统，这些系统都有相应的机构按职能分工运作，要使这种分工运行适应高速公路管理系统化、高效率和服务优质的要求，必须建立不同层次、部门、环节之间紧密合作的关系，发挥出综合优势和整体效益。
4、精简高效。高速公路设施现代化、管理高技术、运行高速度，尤其需要建立精简高效的管理体制。在高速公路管理机构设置上，应该在统一领导、分级管理、分工合作的基础上，尽可能利用现有管理资源，应由一个部门管好的事，不设两个部门管理。
在现实中，较具有代表性的做法是：推行公司(集团)制，在国家给予优惠政策的前提下，实现高速公路的特许经营。其具体架构为：一个省(自治区、直辖市)组建一个高速公路总公司(集团)，负责全省(自治区、直辖市)高速公路的建设和经营；每一条高速公路或同一区域的若干条高速公路组建一个子公司，负责所辖区域高速公路的经营管理。
(三)加强战略研究，制定适合于本企业的发展战略
为了缓解收费权期限的有限性与企业永续性之间的矛盾，高速公路企业应及早进行战略研究，建立企业的长期发展规划和战略。主要有两个方面，一是进行滚动经营，不断扩展主营业务；另一方面实施多角化经营策略，分散经营风险。
1、滚动经营。尽管企业所拥有的某一条高速公路的收费权可能到期，但是企业可以继续有偿受让其他公路的收费权或投资建设新的收费公路，这样企业就会拥有一种长期的收费权资产，使主营业务不断扩展。滚动经营是一种单元化经营，这样会使企业的经营风险增大，因为企业一定要保证可以不断地收购到收费权才能实现滚动发展。
2、多角化经营。企业除了经营收费公路之外，还可以发挥现金流量大等优势，充分利用高速公路资源及信息优势，积极涉足相关领域，或其他具有高成长性的领域，这样，收费收入的稳健性和其他投资的高收益性可以形成优势互补，从整体上提高投资的收益率。当在这些领域的经营有了良好的基础或达到一定的规模后，在公司所拥有的收费权资产到期后，甚至在没有到期时，企业就可以实施转型，将在其他领域的副业转为主业来经营。