成效已显 问题尚存

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上海市教育法制研究与咨询中心谭晓玉 长期以来，我国中小学校学生伤害事故难处理、处理难，在很大程度上是因为无法可依。2001年9月1日，我国第一部处理校园伤害事故的地方性法规《上海市中小学校学生伤害事故处理条例》实施，2002年9月1日，教育部部委规章《学生伤害事故处理办法》(简称《办法》)在全国范围实施。随后，其他一些省(区、直辖市)相继制定了校园伤害事故处理的条例或实施细则，或正在调研起草相关法规，基本上改变了我国校园伤害事故处理无法可依的被动局面。通过立法，明确了学校对学生承担的责任性质，确立了学校承担责任归责原则，细化了学校管理责任的范围，规定了处理校园伤害事故纠纷解决的途径，界定了学生伤害事故损害赔偿的项目和标准，提出了解决校园伤害事故损害赔偿的资金来源的渠道。实践表明，制定校园伤害事故的专项法规，依法处理校园伤害事故，不仅是必要的，而且是可行的，这一观点，已经得到学校、家长、司法界的认可。 首先，校园伤害事故专项立法的重要原则规定，已经得到国家司法审判机关的认可和确认并且影响到法院判案。 《最高人民法院关于审理人身损害赔偿案件适用法律若干问题的解释》明示，学校对校园伤害事故承担过错责任，不是民法通则规定的监护人的责任，监护职责不因未成年人到学校接受教育而当然发生转移。教育机构依法负有对未成年人的教育、管理和保护义务，因过错没有尽到相应的义务，致使发生学生伤害事故的，学校应当承担与其过错相应的民事责任。司法解释的规定，明确了教育机构对学生伤害事故的责任性质。在司法实践当中，《办法》对司法审判也产生了一定的影响。其所规定的原则和内容，为一些法院审理当中提供了有益的参照，得到了司法机关的认同。 其次，校园伤害事故专项法规的颁布、实施，有效地规范了学校常规管理活动和对教师责任心的管理，增加了学校的防范意识，提高了学校的责任观念。在校学生伤害事故中，相当部分是由学校预防意识不强、管理措施不到位而造成的责任事故。立法明确了学校保护学生安全的责任范围，加强了防范措施，促使学校采取措施，消除安全隐患，有效减少责任事故的发生。 第三，保障了素质教育的正常开展。以往由于学生伤害事故的预防与处理缺乏具体的依据，使学校在组织教育教学活动时，难以明确自身职责。有些中小学因担心发生学生伤害事故而减少甚至取消了课外活动、社会实践活动，乃至体育课的一些必修课目。这种“因噎废食”的做法，客观上不利于学生全面发展，影响了正常教育教学活动的开展，不利于素质教育的实施。建立完善的预防和处理学生伤害事故的制度和良好的法制环境，明确学校的安全责任，强化安全意识，为学校开展丰富多彩的教育教学活动、全面实施素质教育，有了保障机制。 第四，唤醒了学生家长或监护人的法律意识，促使他们有意识地更好地履行法定的对孩子的监护责任。由于学生伤害事故的起因较多是由孩子自身行为不当造成的，家长明白了把安全教育作为家庭教育的重点是家长应尽的义务。对孩子人身安全负有监护责任，这是法律上的义务，家长有义务保护孩子的健康与安全。 当然，校园伤害事故立法由于存在一些问题，还有待于进一步完善。 作为一个部门规章，《办法》法律层级低，效力不够，在学生伤害事故民事赔偿的司法实践中难以被直接引用，建议尽快出台关于在校学生伤害事故的法律或法规。 《办法》确定了的赔偿基金和保险的方式，对实际赔偿运作还难以起到保障作用，需要提出切实可行的操作性方案。尤其考虑到我国各地社会经济发展不平衡，东西部地区差异大，通过保险，将办学的风险和赔偿的责任更多地由社会分担，减少学校和学生的经济压力，是一个亟待解决的矛盾。而商业保险赔付只是事后的救济办法的一种，它并不能解决法律责任问题，也不能解决伤害赔付的全部，并且将会生产一些附带的法律问题与纷争。 《办法》宣传面和力度还有待于加强。守法、用法的前提是知法、懂法，只有通过行之有效的法制宣传和教育的方式与途径，制作通俗易懂的宣传材料，让处理办法的内容更广泛地为社会接受。使校园伤害事故的有关法律法规的立法精神、基本内容家喻户哓，才能提高防范意识，做到依法处理和解决纠纷。 但需要指出的是，立法的规定有待于进一步地细化，以便于理解，增强操作性。一些不明确或难以界定的语词需要制定实施细则加以明示，避免为当事人逃避责任、不履行法定义务提供空间和借口。 另外，在适用对象上还有待于区分、细化。目前我国中小学校绝大多数学生属于未成年人，为限制行为能力人(已满十周岁)或无行为能力人(未满十周岁的小学低年级学生)，大学生多为成年人，学校对成年学生和未成年学生承担着不同的法定管理责任，不同的学生群体对自己应尽有的责任也不同，对于不同行为能力人的伤害事故处理，如何区别对待，还有待于进一步研究。 《中国教育报》