政府对民办教育的立法\监控与服务职能

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摘要：民办教育的生存风险来自政策、政府、内部管理、社会环境等方面，外部环境是民办教育茁壮成长的土壤，在健全民办教育风险规避机制的过程中，政府应加强对民办教育的立法、监控与服务职能，为民办教育的发展提供一个良好的外部环境。

关键词：风险防范；民办教育；立法；政府监控

中图分类号：G648.7文献标志码：A文章编号：1673-291X（2011）07-0291-03

民办教育已经成为中国教育系统中不容忽视的组成部分，成为中国经济建设、社会发展的重要支柱。但我们也应清醒地看到，由于内外部原因，民办教育发展过程中仍然存在风险隐患，为防范这些风险隐患，并为民办教育发展创造良好的空间，是发展民办教育的关键。民办学校自身及其办学者是风险防范的主体，但政府对民办教育的立法、监控与服务是民办教育风险防范的重要依靠。因此防范民办学校办学风险，既需要民办学校自身的努力，也需要政府和各级管理部门的有力支持，其中后者至关重要。政府要不断完善民办教育的相关法律法规，对民办学校的办学质量进行监控并为民办学校的发展提供优质服务，从而降低民办学校的办学风险性，保证民办教育的可持续发展。

一、政府对民办教育的立法、监控与管理中存在的问题

（一）民办教育立法中存在的问题

教育部（国家教委）曾先后出台了《关于加强社会力量办学管理工作的通知》、《中外合作办学暂行规定》、《民办高等学校设置暂行规定》、《非学历高等学校的机构名称问题》、《关于社会办学经费问题的意见》、《社会力量办学条例（草案）》、《民办教育促进法》等法律法规条例，搭建成了民办教育法律的基本框架，但民办教育尚未在观念和机制上进入整个教育体系，民办教育生存发展的法律地位与现实状况不相符，具体体现在以下三个方面。

1.民办教育立法标准不一致，产生法律冲突。虽然《民办教育促进法》已经提供了民办教育发展的基本法律框架，但它与其他相关的法律法规有很多不相吻合之处，比如在学校产权归属、税收优惠和投资鼓励、中外合作办学以及民办学校教师身份认同等方面都存在着不清楚、不协调、不一致的地方，由此带来相对应的政策环境不稳定现象产生，从而对民办教育的发展产生不利影响。例如《民办教育促进法》确定了民办学校应当具有与公办学校相同的法人属性；但1998年10月的《民办非企业单位登记暂行条例》则把民办学校定性为“民办非企业”，这是一种模糊的法人定位，它使民办学校因身份不明而难以享受与公办学校同等的法律地位。中国《税法》规定，“凡民办非企业单位都要向国家交纳税款”，按这一规定，民办学校属于应纳税的范围，而《民办教育促进法》又把民办学校列为社会公益事业，两者显然存在冲突，给实践者和执法者带来困惑，使其无所适从。

2.民办教育立法滞后，跟不上实践的发展。目前中国已经颁布的民办教育法律法规，为民办教育进一步健康发展奠定了制度基础，起到了积极的促进作用。中国的教育立法活动主要遵循，先实践后立法的原则，主张先摸索经验，再将好的经验形成法律。但是由于民办教育的实践走在法规的前面，常常是民办教育立法跟着民办教育现实跑，出现什么问题就制定什么法规，思考制定相关政策，使得这些民办教育法规在很大程度上滞后于民办教育实践，因而对民办学校在办学过程中遇到的实际问题，如学校创办标准及审批权限、各级各类民办学校成本的测算和分担、投资者和办学者的权限、教育行政部门与学校的关系、民办学校的运行机制、教师社会保障体系的建立、民办学校的产权关系及税收问题，以及学生发生意外由谁来承担风险等等，无法给予明确答复。此外与民办学校教师切身利益有关的法律、法规很不健全，基本上处于空白状态。民办学校在探索实践和发展过程中遇到的一些新问题缺乏切实有效的解决方法，在法律法规里找不到有效的依据进行解释，给民办教育实践带来难以挽回的损失。

3.法律规定流于形式，缺乏可操作性。目前中国的民办教育法律法规称为“定性立法”，注重定性而忽视定量，因而中国当前关于民办学校的法规条文中，不是限制性规定过多，就是笼统抽象，回避具体问题作原则的或模糊空洞的文字表述，成为宣言式的泛科学家之谈，操作性不强。《民办教育促进法》中强调民办学校享受与公办学校同等的待遇，然而在实际操作中，这项规定只是流于形式，民办学校师生的权利得不到应有的保障。《民办教育促进法》及其《实施条例》均提到：民办学校应享受国家规定的税收优惠政策，但具体如何“优”法却很含糊。《民办教育促进法》把允许出资人从办学结余中取得合理回报，作为国家发展民办教育的奖励措施，可“合理回报”缺乏可行规定。《民办教育促进法》虽然规定了可以设立专项资金，采取经费资助，出租、转让闲置的国有资产等措施对民办学校予以扶持，但却把这个权力全权交给了县级以上各级人民政府，而且也没有更为详尽地规定，使得立法流于形式，难以实现。

（二）政府监控和督导不到位

市场化运作是民办学校的主要特征，这种运作方式对行政的调控、规则的制定、信息的透明化要求很高，而中国当前有关主管部门对民办学校疏于管理、监管不到位，导致民办学校在招生、管理、教学等方面不规范的现象是有发生。

目前，许多地区还没有将民办教育发展真正纳入当地教育与社会经济发展的总体规划，没有专门的编制与人员，教育行政部门的监管是单纯的办学审批，未形成对民办学校的有效监管，因此，民办高校事实处于无约束的自主状态。即使目前监管较好的地区，也仅限于对其教学规范和教育质量的监管，无法对其财务状况进行有效的监控。此外由于长期受计划经济体制的影响，在中国民办教育质量监控的主体中，监控主体单一，政府仍然拥有绝对权威性，因而缺乏有效的质量监控。正是由于监管工作的缺位或滞后，使得民办学校的资质、信誉度等信息不健全、不透明，学校鱼龙混杂，民众无法确切地选择，阻碍了品牌学校的脱颖而出，在一定程度上提高了民办学校的办学风险的可能性。

（三）政府管理体制不合理

在中国，国家、地方政府对民办教育的宏观管理失控。目前中国没有一个独立的具有权威性的民办教育管理机构。从政府层面来看，部门与部门之间缺乏协调与沟通，存在着部门职能交叉、越权越位、多头管理等问题，各部门争夺办学审批权、管理权的现象时有发生，造成了民办教育“谁都可以批，谁都可以管又谁都不管”的尴尬局面，令民办学校很难适应。

在实际工作中，一个学校的设立需要教育(劳动)、民政、技术监督、税务、工商、物价等部门的关卡。有的行政部门把诸如登记、备案、核准等变为审批，设立关卡。教育行政部门与劳动、物价、税务等部门之间和教育行政部门内部之间的管理体制不够顺畅，职责不够明确，导致多头审批、政出多门、各自为政、管理混乱，对民办教育的许多问题无法进行协调和处理，或管得太死，限制了民办学校的发展，或又过于放任自流，导致少数民办学校的办学质量得不到保证，败坏了民办学校的声誉，导致出现政府、学校、社会各方面都不满意的现象，关紧了民办学校发展之门。此外，目前就中国的情况而言，教育行政部门对民办教育的管理力量除少数地区稍强一些外，大部分地区的管理力量都相对比较薄弱。

二、政府的职能――建立外部规避风险机制

（一）依法规范办学并促进发展

民办教育相对于强大的公办学校，属于弱势群体，需要一定的空间和环境才能发展壮大，只有经济环境、社会环境、法制环境等得到合理的设置。政府要更多地借助市场机制发展民办教育，为其发展营造一个更为合理、规范、相对宽松的法规与政策环境，做到有法可依、依法治教、促进发展。

1.完善相关的政策法规。《民办教育促进法》的出台无疑给了民办学校一注兴奋剂，但只是针对民办教育发展中普遍性、一般性的东西作出规定，不可能规范具体的、细节方面的问题，公平待遇的随意性比较大，因此《民办教育促进法》要得到切实的实施，必须有与之配套的法律法规，如实施细则、程序性法规等，并且法律条款的内容要详尽、明确、便于操作。对一些有明显冲突的有关法律、法令条文进一步修改完善。如对民办学校的税收、界定、权力和相应的社会地位等问题，国家、政府有关部门应该尽快制定有关的法律、法规，规定民办学校与公办学校具有同等的地位，应当给民办学校明确的权力和相应的利益，特别是民办学校的财产权属问题一定要有一个明确，应该是谁的就是谁的，不能含糊。所有的法律法规在原则上要保持一致，从而保障民办学校举办者、校长、教职工和受教育者的合法权益，落实对民办学校的优惠政策，依法规范民办学校的合理回报。

2.加强民办教育的地方立法。各级政府必须大力扶持和发展民办教育，要进一步规范和落实民办教育促进法，保障民办教育的各项权益。当前的《民办教育促进法》仅是针对全国普遍存在的情况，由于中国地域辽阔，情况复杂，各地区的经济和社会以及民办教育发展的历史和现实条件差异较大，单靠《民办教育促进法》和《实施条例》仍无法解决全国不同地区民办教育发展的所有问题，这就需要各地方在贯彻执行中根据本地区的实际制定适合本地区民办教育发展的具体实施办法。此外《民办教育促进法》在保障民办学校办学自、师生平等、毕业发证、在续期间的法人财产权、政府经费资助、资金扶持、融资信贷、征地建校、税费减免、合理回报、学校终止时剩余财产处理等关于民办教育生存发展的重要方面，只提供了法律原则和框架，为地方制定符合本地实际的法规政策留下了较大的空间，各地政府应根据当地实际情况，尽快出台配套的地方法规或政府规章，使国家法律顾问条文具体化，更具有可操作性，具体落实对民办教育的保障扶持和规范管理。

目前，针对民办教育的地方立法工作已经在全国展开，上海、四川、黑龙江和湖南等地都已经制定了相关的鼓励扶持的地方法规或政府规章。如湖南省针对本省民办教育的恢复、发展及其所面临的困境，制定了《湖南省〈中华人民共和国民办教育促进法〉实施办法》，对《民办教育促进法》中的职能界限不清、权责不明等问题进行了进一步的界定；《宁波市民办教育促进条例》在国家现有法律法规框架内，根据宁波实际情况和特点，结合近年来的成功经验和做法，出台了一系列具有地方特色、富有创新意义和取得突破性的政策，对于设立民办教育发展专项资金、民办学校教师养老保险的规定、民办学校税收优惠的规定等问题都作了详细说明，为宁波民办教育事业持续健康发展提供了有力保障。

（二）完善行政监管和督导评估体系

教育部门要配备专职人员做好民办教育管理工作，要会同相关部门加强民办学校的评估和督导，加强对招生工作的指导和督查，要及时发现、及早处置办学中存在的矛盾和问题，对出现招生人数明显下降、办学资金严重短缺、社会投诉增多等办学风险隐患的学校要加强重点监管，提出防范措施和工作预案，及时报告上级有关部门，并依照有关法律、法规和属地管理原则，采取有效措施，做好疏导和矛盾化解工作，保持学校稳定。

政府要监督和控制民办学校的教育质量、财务管理。政府对民办学校的质量监督和控制应重点体现在内部管理工作、资金保障、师资队伍、课程开设、教学科研、学生质量等方面上。定期对民办学校进行检查，以检查结果为依据发放办学许可证，不合格的缓发办学许可证，限期整顿；情节严重的，停止招生、吊销办学许可证。在国家部一级设置某种机构，负责民办教育事务，决定标准质量监控系统，设立一套风险指标体系，从规模、硬件、资产、学生就业、社会声誉等制定量化指标，依据相关指标确定风险等级，把民办学校分类分别监控，并对民办教育进行一般性指导和监督。这种机构应吸纳来自民办学校成员参加，还要建立专门性评估机构，对民办学校实施持久的、由校外人员组成的评估活动，分年度向社会公布信誉、声誉较好的学校名单。

（三）完善行政管理体系

各级政府要加强对民办教育的领导，强化管理，在学校招生、收费、发证以及管理方面要加强引导。在加大扶持力度，为民办学校创造良好发展阶段环境的同时，进一步完善行政管理体系。首先应该设立一个具有权威性的、相对独立的社会力量办学管理机构，负责协调与民办教育有关的各部门，如教育、财政、审计、建筑等部门的工作，使各级劳动和社会保障行政部门及其他有关部门在各自的职责范围内，分别负责有关的民办教育工作，协调各方面的关系，及时研究处理民办学校发展中的重大问题，为民办学校提供方便、快捷的“一条龙”服务。其次在教育行政内部，应设立一个社会力量办学司（处），进行归口管理，避免多方插手、政出多门的现象，同时配备专职管理人员，加强管理力量。最后统一由各级教育行政部门主管本地区民办教育工作，负责民办教育的统筹规划、综合协调、设置审批、宏观管理、业务指导、质量监管，健全办学许可证制度和年检制度，加强审计监督，严格民办学校的财产监督和管理。如学校设立的审批，申请设立学校的当事人只向教育行政部门提出申请，由教育行政部门统一受理和协调有关民办学校设立的审批、审核、备案、登记工作。

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Government Legislation on Private Education，Monitoring and Service Functions

――the Importance of Private Schools Rely on Risk Prevention

DU Ji-jun，ZHAO Yu-ping

（Hunan Normal University，Changsha 410006，China）

Abstract：The survival risk of private education come from policy、government、 internal management、 the social environment and so on.Outernal environment is the soil of development of private education.So in the process of perfecting the system of avoiding the risk of private education，the governmet should strengthen legislating 、monitoring 、and serving in order to provide an good outernal environment for the development of private education.

Key words：risk prevention；private education；legislation；monitoring of government[责任编辑 陈鹤]