粮食生产中食品的研究

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食品安全中政府责任的主要内容

作为与人民群众身体健康和生命财产最为密切相关的消费品，安全食品的供给不仅是食品企业的市场行为，而且也离不开政府行为的负责任地践行。政府一方面在监督和督促食品企业提供安全食品上负有直接责任，另一方面又在引导消费者树立正确的食品消费观念上承担着与政府之性质一致的责任。责任政府在食品行业的责任内容可以归纳为公共利益责任、监管责任和引导责任。这三项责任既是政府道德责任与政治责任的展开，又是食品行业健康发展的必然要求。

公共利益责任公共利益就是社会全体或多数人享有的利益，它既不是个人利益的简单相加，也不是某一集团或组织的狭隘的“团体利益”，而是高于个人和集团之上的具有社会普遍性的利益，这种具有一定独立性的公共利益是政府行政的最终目标和追求。“公共利益之于行政机关(科层体制)的地位，犹如正当程序之于司法(法律学)一般，实为最重要的核心概念。公共利益的本质虽是动态和难以捉摸的，然有无限潜力，在应用过程中影响深远。”政府在食品安全中承担的公共利益责任就是政府因自己在公共生活中所处的角色和地位而担负的与其职能相对应的维护整体利益的工作和由于不作为而需要承担的否定性评价。食品安全锁涉及到的公共利益主要有两个方面:第一是公众的身体健康，第二是促进食品行业乃至社会整体的持续发展。首先，个人是社会的主体，也是社会进步的意义所指，更是社会伦理关怀的终极目标。随着当前食品新技术的广泛应用，食品生产供应链的无限拉长，以及由致病微生物和其他有害有毒因素引起的食物中毒和食源性疾病的大范围发生，广大消费者对食品安全整体状况产生了不信任感，严重危害到了消费者的消费安全，消费者的生命、财产安全也受到了较大侵害。政府作为社会公共权力的掌控者，天然地要以人民幸福为宗旨，以人民利益为依归。特别是在关系到人民切身利益的食品安全问题上，政府要积极介入食品的生产、加工、流通和销售等环节，全程保障食品企业严格按照食品安全相关标准进行操作，有效保障公民的生命财产安全。其次，食品行业是我国一大支柱产业，它的健康发展不仅与人民群众的身体和生命安全密切相关，而且具有重要的经济效益和社会效益，深具社会伦理意义。我国社会主义市场经济体制已经建立并进一步完善，各项市场制度在保证市场经济稳定运行方面起着重要的作用。但市场经济本身存在着种种失灵现象，最突出的表现就是市场主体趋利性的“一枝独大”以及随之而来的道德价值关怀的缺失，趋利性与道德价值关怀的矛盾存在于市场主体的整个经济活动的过程之中。在食品行业，食品对人的极端重要性使得这一矛盾更加突出。应该看到，二者的矛盾如果得不到有效解决，不仅会影响食品企业的存在与发展，而且还会影响到经济增长与发展。政府作为现代市场经济不可缺少的参与者，恰好能够在这一矛盾的解决中充当重要的角色，通过一系列的法律、法规与制度的建立与执行，规范食品企业的经济行为和选择，在趋利性与道德价值关怀之间达致协调，消除社会公众对食品不安全的担心心理，降低社会成本，避免社会资源的无效率使用，保障经济和社会的长久、稳定、和谐发展。

监管责任在食品安全问题上，政府更好地履行公共利益责任，要以政府运用公共权力，制定法律对食品安全进行有效监管为前提。监管责任也就是政府食品安全责任的要素和关键环节之一。在食品安全中，政府监管责任体现在以下几个方面：

完善食品安全法律法规体系

法律是政治社会不可缺少的一种稳定性因素与伦理性要素，通过它，政府与公民遵从各自的行为规范，彰显双方的责任意识。政府是国家法律的制定者和维护者，不论是从政治学意义上，还是从伦理学意义上，政府都应该负责任地建立并完善食品安全的法律法规。我国已经形成了以《食品安全法》等法律为基础，以《食品生产加工企业质量安全监督管理办法》等150部法规与涉及食品安全要求的大量技术标准为主体，以地方政府关于食品安全的规章为补充的食品安全法规体系。但这些与发达国家和国际组织的食品安全法律体系相比，对不同种类的食品以及针对主要环节进行规定的法律法规仍相对欠缺，法律法规的程序性规定和实施细则的制定进程缓慢，导致已有法律法规可操作性差，起不到惩治、纠正和引导的作用。因此，政府需要遵循“从农田到餐桌”、危险性分析、明确食品安全责任、透明、可追溯性和食品的有效召回等原则进一步完善食品安全法律体系，将政府责任的伦理意蕴转化为现实的法律支持。

实行严格的食品市场准入制度

它是指为保证食品的质量安全，具备规定条件的生产者才允许进行生产食品经营活动，具备规定条件的食品才允许生产销售的监管制度，要求企业申领食品生产许可证等接受监督管理。它是政府监督食品安全的第一个环节，既是政府履行监管责任的起点，又是食品安全法律制度体系中不可缺少的一项内容。这一制度主要包括三项内容:一是生产许可制度，即要求食品生产加工企业具备原材料进厂把关、生产设备、工艺流程、产品标准、检验设备与能力、环境条件、质量管理、储存运输、包装标识、生产人员等保证食品质量安全的必备条件，取得食品生产许可证后，方可生产销售食品;二是强制检验制度，即要求企业履行食品必须经检验合格方能出厂销售的法律义务;三是市场准入标志制度，即要求企业对合格食品加贴质量安全标志，对食品质量安全进行承诺。安全的食品体现了对人的尊严的尊重和对人的生命的关怀，蕴涵着深刻的伦理意义，包含着明确的伦理内容。

制定明确的食品安全标准体系

食品安全标准是衡量和检测食品是否安全的最重要的量化指标，食品安全标准体系的完善程度能够有效反映某一食品行业的成熟程度以及参与国际市场竞争的能力大小。在经济全球化中，与食品安全有关的国际组织标准，如国际食品法典委员会标准、国际动物卫生组织标准、国际植物保护公约标准等国际组织标准已经成为国际贸易及争端解决的技术依据。与此相反，我国虽然建立了包括国家标准、行业标准、地方标准和企业标准的标准框架体系，但是很多标准的复审和修订都不及时，在食品贸易领域处于相对劣势。因此，政府应当积极升级和更新食品标准，尽快形成包括食品安全限量标准、食品检验检疫与检测方法标准、食品安全通用基础标准与综合管理标准、重要的食品安全控制标准、食品市场流通安全标准在内的食品安全标准体系，提高标准的整体水平。

引导责任政府在食品安全市场上承担的责任

除了监督食品安全、促进社会公共利益外，还要积极教育并引导企业和个体消费者。引导责任是公共利益责任和监管责任的合乎逻辑的发展，三者相互结合构成了政府责任的基本内容。它主要针对两类对象。一类是食品生产、流通和销售企业，一类是消费者，这也是食品安全教育主要的参与者和行为者。针对不同对象，政府引导的方法、原则有所区别，但目的是明确且统一的，就是要在保证食品市场健康、安全、有序运行的基础上，实现对人的伦理价值的终极关注。对食品生产、流通和销售企业来说，政府应对企业从业人员加强“从农田到餐桌”的安全教育培训、食品安全法律知识、各项规范的生产技能以及食品基础知识等，引导他们树立安全责任意识，严格按照食品安全标准进行规范化操作。同时，政府要建立统一、权威的国家食品安全信息网络，收集和透明、完全的食品安全信息，从积极和消极两个角度刺激食品企业遵守食品安全规范，保障安全食品的供给。对消费者来说，除了个体需要有意识地加强自我保护外，政府有责任有目的、有组织地开展一系列活动来向他们传递有关食品安全的信息，通过电视、广播、杂志、网络等宣传渠道，广泛宣传食品安全方面的知识与法规，并将消费教育整合进入学校教育之中，向公民普及辨别食品质量、卫生与安全的方法，全方位、多形式地开展食品安全教育。政府在食品安全中的三项基本责任与服务型政府和责任政府的伦理意义内在承接，虽不能涵盖政府责任的全部要求，但这些责任相互关联，彼此支撑，是政府食品安全责任的主体内容。但应该指出的一点是，在政府责任的实际履行中，这些责任之间始终存在着冲突的可能性。这既是由政府责任的复杂性决定的，又是“责任”这一伦理学概念的内在特性的必然外显。而正是在责任冲突及其合理解决中，食品安全责任的伦理意义得到了进一步的确证。

食品安全中政府责任的冲突及解决途径

责任冲突是人类社会实践中必然和普遍面临的问题，也是责任伦理学研究和处理的一个核心问题。不仅单个的伦理道德个体，而且包括作为公共人格的政府在内，在实际行为中都不可避免地会处在责任冲突的情境中。在政府的食品安全责任中，同样存在着责任冲突。责任冲突是指责任主体在面对两个或多个责任选择的时候所处的两难状态，即责任主体在特定情况下表现出的不得不选其一而又不能决定作何选择的某种非此即彼的境况，因为这两种责任或多种责任在责任主体看来都是有价值的，甚至具有同等价值。责任冲突往往导致责任主体无所适从，“‘做了你要下地狱，不做你也要下地狱’都同样表达了被夹在两种互不相容的选择之间的那种感觉”。责任冲突的实质是责任主体的不同价值观念的冲突。价值观念是责任主体进行实践的最高指导原则，它可以说是“全部精神生活的核心”。责任主体的价值观念不可能是单一的，正如英国著名伦理学家BernardWil-liams指出的:“价值，至少基本的价值不仅是多元的，而且在一种真正的意义上也是不可通约的。”76每个价值观念都有它的对立面，都必然要卷入到对立和冲突中，这种冲突是普遍的，会引起责任主体一系列的行为反应。政府责任冲突在食品安全问题域中的核心表现就是，它对社会公众的公共健康的责任与促进经济增长的责任的冲突。它的实质就是政府持有的价值观念的冲突，即坚持以人为本，还是坚持GDP至上。食品安全中的这类政府责任冲突有时是激烈的，但从根本上说，二者并非是不可调和的。从长远和宏观上看，对社会公共健康的责任和促进经济增长的责任之间不存在非此即彼的状况，经济增长的目的是为了满足社会大众的物质需求，而社会大众又是经济增长的推动者和受益者。

经济增长和公共健康是相辅相成、相互促进的，都是政府的公共利益责任。它们的冲突之解决路径因而也就可以表现为公众的个体健康和经济增长在一定时期内何者具有优先性这一问题。从服务型政府与责任政府的构建角度和政府的伦理道德责任来看，社会经济发展的最终落脚点在于社会中的每一个个体，个体的安全、健康和幸福是衡量一个政府和社会发展的终极指标，因为社会公众的公共健康应该在政府责任体系中具有恒常的优先性，这不仅体现了服务型政府与责任政府的构建的道德价值意义，而且也为经济增长和食品企业的发展奠定了坚实的伦理基础和道德根基。人民是国家的根本，也是我国社会主义事业兴旺发达的基础和保障。因此，政府责任在食品安全领域的冲突之解决路径也就在于，政府要从为人民服务的根本责任和义务出发，更加侧重于保障社会公众的公共健康，使经济增长建立在公共健康的良性基础之上，通过社会中每一个个体的健康发展来实现社会经济和公共利益的最大化。

本文作者：宋同飞作者单位：中南大学公共管理学院