美国区划发展及对我国城市公共开放空间保护的借鉴

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摘要：通过对美国部分典型城市的区划发展历程的概括以及区划法令的解读,概括出美国区划在发展过程中城市公共开放空间保护的经验,并结合我国城市建设的实际,探寻我国城市公共开放空间保护的发展之路。

关键词：区划；公共开放空间保护；特殊目的区；叠加区

中图分类号：TU986.1文献标识码：A文章编号：16749944(2011)04013703

1 引言

在美国的城市规划体系中,区划是一种为了控制、引导土地使用和开发,根据现状及未来可能的用途,对城市土地进行划分,并分区进行土地利用控制的规划工具。就其本质而言,区划是一种地方法规,其成果中区划法令的名称更确切地反映出其作为法规的强制性和权威性。同时,区划也是一门独立的技术,对于城市用地进行合理的分类,并从不同方面对土地开发进行控制。

美国区划主要由各地方政府自行制定,因此不同城市的区划内容组成存在细微的差别,但是一些基本的内容是各地方区划中普遍涉及的,包括地块划分、土地使用性质、开发强度控制（建筑密度和容积率等的控制）、建筑高度与退缩规定等内容。区划的成果一般包括区划图则和区划文本,区划图则主要反映地块的划分,而其他区划内容在区划文本中以文字、表格、图示等形式给出。

2 区划中城市公共开放空间保护的发展

如前所述,美国区划的初衷在于协调城市发展过程中私人土地发展与公众利益的矛盾。因此,大多数地方政府颁布的区划法令均在开篇对于区划的终极目标――保护公共健康、安全以及公众福利做出阐述。而随着城市规划业界与政府决策者对于“公共健康、安全以及公众福利”的理解和认识不断加深,区划内容更加完善,其中一个突出的表现就是关于城市公共开放空间保护的相关内容越来越得到重视,增加了不少关于公共开放空间保护的内容。由于各地方城市区划相关内容不尽相同,本文选择纽约以及芝加哥这两个较具有代表性的城市,深入分析它们各自区划在公共开放空间保护方面的发展。

2.1 纽约市区划与城市公共开放空间保护发展

作为美国规划史上第一个综合性区划条例,纽约区划决议自1916年以来经历了数次修订,从最初仅对居住、工业以及商业类用地进行控制,转变为通过多种手段对于城市用地进行全方位的管理。纽约区划的这一转变适应了城市发展的需要,推动了城市公共开放空间的保护,其积极的意义主要在于如下几点。

（1）特殊目的区的设置以及重要公共开放空间的纳入有利于维护城市公共开放空间的特色。特殊目的区是为适应特殊区域发展需要而设立的区域。现行纽约区划决议共划定包括公园、重要街道、历史街区等在内的43个特殊目的区,其中多个区域是以公共开放空间保护为主要目的而设立：如公园改善特别区,以保护中央公园以及邻近的第五大道、公园大道的景观特色为主要目的；又如海洋公园路特别区,是为保护公园路的环境品质和景观特色,保持其现有尺度并限制过度发展而设立的区域。将此类重要的、具有特色的公共开放空间纳入特殊目的区,并富有针对性的提出开发控制和引导措施,无疑有利于维护城市景观特色,保持良好的城市空间品质。

（2）部分区域的特殊规定更进一步加强和完善了城市公共空间的保护。除了设置特殊目的区进行特别管理之外,纽约区划决议对于城市中的部分区域拟定了特殊规定,其中对于滨水地区的规定,涵盖了视觉景观、公共游憩利用以及自然生态等方面,可以说是相当全面的体现出保护城市公共开放空间的思想。

此种对于滨水区域的特殊规定,对于公共开放空间保护的积极意义包括该特殊规定覆盖面广,将城市滨水空间作为一个整体进行保护,体现出全面性和完善性；滨水区域与特殊目的区的最大不同在于前者并不另行单独制定全套开发控制标准,而仅是根据需要提出额外的规定,作为居住区、工业区、商业区以及特殊目的区内条文规定的补充,这无疑加强了规划的可操纵性：如果将所有城市滨水区域均纳入特殊目的区单独制定控制引导措施,其工作量过于庞大和繁杂,也并无必要,毕竟,一般而言滨水区域对于游憩、生态以及景观等方面的要求具有一定的普遍性,这种以叠加为特征的特殊规定,兼顾规划的针对性与普适性,与前文介绍的特殊目的区相辅相成,共同推动了纽约市公共开放空间保护的发展。

2.2 芝加哥市区划与城市公共开放空间保护发展

作为美国最具影响力的城市之一,芝加哥市自1923年起开始实施区划,与纽约市区划决议历经数次修订的情况相同,芝加哥市区划法令也针对城市建设中出现的新情况、新问题进行修订,以期能够适应时展的需要。这期间,芝加哥市区划在控制内容、控制手段等多方面体现出对于公共开放空间保护的重视。

2.2.1 公园和开放空间区的建设行为管理

与纽约市区划决议类似,在芝加哥市区划法令中也包括特殊目的区的内容。但是两者在公共开放空间的保护方面略有区别：纽约市仅将部分重要的公共开放空间纳入特殊目的区中,而芝加哥市是将所有公园和开放空间作为一个整体,特别划定公园和开放空间区（Parks and Open Space District,简称POS）,覆盖面更广。POS作为一种基本的区划用地类型,具有独立的控制规定,包括允许建设、特殊建设、计划建设、附属建设以及不允许建设在内的多种建设属性,详细规定和管理着公共开放空间中的建设行为,避免其中出现过多私有性的设施,也有利于将规划的决定权交给公众,真正体现了区划“保护公共健康、安全以及公众福利”的初衷。

2.2.2 特别景观标准的设立

芝加哥市区划法令在第11章针对景观绿化做出专门规定。除了对于行道树、绿化隔离种植等常规内容的规定之外,特殊景观标准的设立,能够更有效的、富有针对性的对于城市中需要予以重视的公共开放空间进行保护。

作为芝加哥市最大的水体之一,卡吕梅湖水体以及周边绿地长期受到周边工业的发展的冲击,该区域发展史上用工业废料填埋湖水等做法对于湖区的生态环境造成严重的破坏,生物数量大幅下降。为缓解生态环境压力,协调周边工业开发与景观、水资源管理以及其他环境问题的矛盾,在可持续发展的前提下保护公共开放空间,芝加哥市议会以及规划委员会针对该地区制定了特别景观标准,为开发者、规划设计者以及市民提供引导。这种引导可以说是全方位、多层次的：既有针对区内开发项目提出的、较为概括和笼统的原则,也有一系列具体的、细化的措施和要求（如对于后期景观养护、水资源专项管理等方面的详细要求）,层层递进,确保规划管理的效力得到最大限度的发挥。

3 美国区划对于我国城市公共开放空间保护的借鉴意义

20世纪90年代以来,我国迎来了新一轮市场经济环境下的城市建设高潮。诚然,城市开发建设的迅速推进是适应社会经济发展需要的必经之路,但是由于决策者、开发者、规划者以及公众认识上与实践上的局限性,粗放的城市发展过程也产生了一系列不容忽视的问题：公共开放空间缺失、城市环境品质低下等。

上述问题产生的根源在于城市土地开发的机制。在市场经济环境中,城市土地开发建设逐渐由过去政府集中控制管理的模式转变为由以取得最大经济效益为目的的开发商主导,为开发建设行为制定规范的政府部门管理,使用城市建筑与环境的公众参与的模式。在经济利益的博弈中,公共利益往往处于弱势地位,造成了公共开放空间的价值得不到重视、在实际建设中被侵占或受到周边建设开发的不利影响。而在强调可持续发展、社会和谐进步的今天,公共开放空间的保护不仅是改善城市环境的实际需要,更是“以人为本”思想的具体体现,在探寻如何更有效的保护公共开放空间的过程中,美国区划经过近百年的发展积累的经验对于我国有积极的借鉴意义。通过前文对于美国三个典型城市区划的解读,笔者总结出美国区划在城市公共开放空间保护方面的“变与不变”,希望能够对于我国城市建设中出现的相关问题有所启发。

3.1 “变”――新的思想、方法与技术的变化

区划诞生之初是为了协调私人土地开发与公众利益的矛盾。传统区划通过土地用途分离以及对于开发强度等内容的控制,能够在一定程度上限制私人土地无序开发。但是传统区划仍存在对于公共开放空间的规定过于软弱和消极,过于注重功能性而忽视美学标准,以及“一刀切”、缺乏灵活性的缺陷,使其在提高城市环境质量方面的作用有限。

经过不断的发展,一些新的思想、方法与技术的出现或多或少弥补了上述缺陷。如前文对于纽约、芝加哥以及路易维尔三城市区划的解读中所述的特殊目的区、部分区域的特殊规定或形式区的设立,分别是特别区划、叠加区划以及基于形式的区划等区划新类型与新技术的体现,而这些对于公共开放空间保护的积极意义前文已经做了较为详细的阐述,在这里不再重复。事实上,新的区划方法与技术远不止于此,且从不同方面体现出重视公共开放空间发展及保护的思想。如集群区划强调以居住用地的集约化保留较大规模的、能服务于更多市民的城市公共开放空间,又如开发权转移作为一种新区划技术在湿地等自然地保护的广泛应用等,这里限于篇幅未展开详细论述。

总而言之,新的思想、技术与方法的变化使得区划更加能适应城市发展建设的需要,极大地提升了公共开放空间在城市环境中的地位,丰富了公共开放空间保护的手段,并促进消极的限定逐渐向积极的规定或引导转变。

3.2 不变――以维护公众利益为核心的法理基础

在美国的城市规划系统中,区划一经颁布,便具有法律效力,区划“保护健康、安全和公共福利”等公众利益的终极目标,是其法理基础的核心所在。尽管随着社会的发展,新的城市问题不断出现,但是区划的这一法理基础始终没有改变。同时,伴随人们对于公众利益内涵理解的不断加深,区划也适应新形势的需求不断完善自身体系,正是因为如此,在人口密集、环境压力日益增大的城市中,区划在整体内容中通过不同的方式体现了对于公共开放空间的保护。

此外,值得注意的是,区划的法律效力也是确保其维护公众利益的终极目标得以顺利实现的必要条件。美国区划从授权立法,到实施检验的全过程,均以遵循严格的法律程序,因此区划一经颁布实施,便具有权威性和强制性,对于任何个人或者团体均一视同仁。这一点在公共开放空间的保护上显得尤为重要：在市场经济环境中公共性事务往往最易在经济利益的驱使下被忽视,因此要从根本上实现对于公共开放空间的保护,规划程序的法制化以及规划法律地位的提高是必经之路。

3.3 “变与不变”对于我国城市公共开放空间保护的启示

在改革开放以来我国城市建设迅速发展的过程中,公共开放空间缺失、城市环境品质低下等问题已经引起社会各界的关注。我国以总体规划-控制性详细规划-修建性详细规划为主干的城市规划体系也在发展的过程中探索解决这一问题之道,如在总体规划中注重城市公共开放空间体系的构架、通过在控制性详细规划中引入城市设计内容以引导城市公共开放空间的建设等。而与我国控制性详细规划有着密切联系的美国区划的经验无疑对于我国将城市公共开放空间保护相关内容纳入城市规划体系有很强的借鉴意义。如何认识公众利益在区划法中“不变”的地位,重新解读城市公共开放空间对于公众而言的价值和意义,同时在规划思想、方法以及技术方面求“变”以适应城市公共开放空间发展与保护的需要,理应成为今后城市规划学界和业界深入探究的问题。

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