从行政分割到协同治理:我国流域水污染治理机制创新
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摘要：我国现行行政体制的分割性和流域水污染属地化治理的特征打破了流域水环境的整体性，使得流域水污染治理具有很强的外部性，地方政府的自利化倾向在分割治理体制下强化了地方利益，个体理性和集体理性的矛盾突出，最终导致“公地悲剧”――流域水污染治理失效。如何在实现集体理性的同时满足流域各级政府的个体理性，实现激励相容，必须打破流域水污染治理的行政分割，实现政府间的协同治理。因此，在流域水污染协同治理的政策取向中，一是要强化流域管理机构的权威，二是要建立科学的地方政府绩效评估体系，三是要构建流域水污染治理生态补偿机制。
关键词：流域水污染；行政分割；协同治理
中图分类号：C915 文献标识码：A 文章编号：1006-723X（2014）09-0057-05
一、引言
地理意义上的流域是指由分水线所包围的水流汇聚区，是一个以水为核心，由水、土地、生物等自然要素与社会、经济等人文要素组成的环境经济复合系统，具有整体性、地域分异性、准公共物品属性和外部性等特征。[1]（P241～244）而流域通常被不同的行政区，甚至不同国家分割管辖，流域的整体性与行政区分割的矛盾，使得不同行政区之间常常因为利益冲突而引起流域水污染纠纷，严重影响了整个流域的污染防治和经济社会发展，在国内外均引起了高度的关注。在我国，改革开放以来，财政分权体制和基于GDP的官员晋升锦标赛（周黎安，2008）极大地调动了地方政府发展经济的积极性，而在现行的环境属地化管理体制和运行机制下，不少地方政府为追求经济增长，只注重开发辖区内流域的经济功能，而忽视了流域水环境的保护与治理，流域的资源、环境急剧恶化，水污染问题日益严重，引起了强烈的社会反响。从2005年松花江污染事件到2007年太湖蓝藻事件；从2010年福建汀江污染事故到2013年的山西长治潞安天脊煤化工厂苯胺泄漏导致横跨山西、河北、河南三省的漳河受到严重污染。严重的跨行政区流域水污染事件引起了中央政府的高度重视，先后制定了一系列的规划（计划），2012年，国务院下发了《重点流域水污染防治规划（2011―2015年）》，明确提出了松花江、淮河、海河、辽河、黄河中上游、太湖、巢湖、滇池、三峡库区及其上游、丹江口库区及上游等10 个重点流域的水质目标，并对跨省断面开展实时监测，流域相关省份都和国家环保部签订了水污染防治目标责任书，也时常召开各省区流域水污染防治工作联席会议，大家都表态要加大流域协作治污的力度。可是在实际行动中，由于上下级政府间存在明显的信息不对称和道德风险问题，地方政府为了追求局部经济利益，在执行中央政府或流域管理机构的指令时往往“敷衍了事”，甚至“弄虚作假”；另一方面，由于流域水污染治理具有很强的外部性，流域内的同级地方政府间纷纷在水污染治理中采取“搭便车”的策略，不愿承担相应的治污责任，流域水污染治理投入严重不足。因此，改变我国流域水污染治理困境，就在于超越地方行政分割，从流域的共同利益出发，构建流域水污染协同治理新模式。
二、行政分割与流域水污染治理困境
（一）中国独特的政府治理结构下的环境治理体制
这主要是因为环境作为一种典型的公共物品，环境治理的外部性导致的市场失灵决定了政府在环境治理中具有不可或缺的作用。中国独特的政府治理结构，则更加凸显了地方政府在环境治理中的决定性作用。
1.中国独特的政府治理结构
对于中国独特的治理结构，比较有影响的理论概括是钱颖一和许成刚（1993）提出的“M型组织结构”和周黎安（2008）提出的“属地化管理为基础的行政逐级发包制”。钱颖一和许成刚在对中国和苏联计划经济的比较研究中发现，在苏联，计划经济的管理是垂直的、纵向的，即“U型组织结构”（或“条条”形式），地方政府根据专业化分工的原则服从中央各专业部委的垂直领导和协调，没有很大的自。而在中国，经济是根据管辖范围原则运用多层次、多地区形式组织的，即“M型组织结构”（或称为“条块结合、以块为主”的形式），从上到下共有中央、省、市、县、乡五个行政管理层级，每个层级都是一个相对独立的运行单位，每一个层级里的机构设置都是上一个层级的翻版，上下级政府是高度复制、高度同构的，省级政府按照中央部委构建，省级以下的政府部门则按照省级政府构建。朱光磊和张志红（2005）揭示了中国政府间的“职责同构”现象。改革开放后，随着财政分权体制的实施，中国“M型”的政府治理结构不但没有消失，反而进一步强化。
而周黎安（2008）认为，中国政府治理结构的基本特征是“属地化管理为基础的行政逐级发包制”，这种政府治理体制表现出了很强的路径依赖性和稳定性，它源于两千多年前秦汉时期中国官僚体制的形成阶段，一直延续至今。行政逐级发包是指从中央开始，几乎把所有行政和经济管理的具体事务发包给省级政府，省级政府再往下逐级发包给下级政府，一直到县乡一级政府。而这种行政逐级发包是以属地管理为基础的，每一个属地在管理上是一个相对独立和自洽的单位，这使得行政发包的责任容易得到落实，什么地方出了问题，最终可以追究该属地政府的责任，体现了“谁主管、谁负责”的原则。而这也是我国所谓的“压力型体制”（荣敬本等，1998）形成的重要原因。“属地化管理为基础的行政逐级发包制”其实和“M型组织结构”（条块结合、以块为主）是内在一致、相互关联的统一体。在属地管理体制下，地方职能部门受地方政府和上级职能部门的双重领导，其中上级职能部门负责业务指导，而地方政府负责人、财、物。在这种体制下，地方政府利用手中掌握的人、财、物权影响地方政府职能部门，以致在中央和地方目标不一致时，地方职能部门在地方政府的影响下，被迫执行地方政府的指令。[2]（P41-54）改革开放以来，“属地化管理为基础的行政逐级发包制”得到了进一步强化，但也出现了一些新的变化，由于属地管理无法解决全国性公共物品供给问题，以及地方职能部门由于受制于地方政府人、财、物的控制而易被地方政府俘虏。垂直管理体制使得中央部委或省级职能部门直接负责地方职能部门的人、财、物和事权，地方职能部门只对上级职能部门负责，不再受制于地方政府。
2.中国的环境治理体制
我国的环境治理体制是在大的政府治理架构下运行的，实行的是“统一管理与分级、分部门管理相结合”的体制，表现为“条块结合、以块为主”和“纵向分级、横向分散”的特征。从国家环保部到县乡环保局，开展从上到下的业务指导，实施“条条”管理；各级地方政府对本辖区的环境质量负责，为本级环境职能部门提供人、财、物，实施“块块 ”管理。而在横向职能设置上呈现分散结构，环境管理职能分散在水利、林业、农业等多个部门，表现为一个典型的“矩阵”组织结构。（见图1）
我国的《环境保护法》规定“国务院环境保护行政主管部门，对全国环境保护工作实施统一监督管理。县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门，对本辖区的环境保护工作实施统一监督管理。”但是，如图1所示，地方环境保护行政主管部门一方面受到来自上级环境行政主管部门的业务指导，另一方面，地方环境保护行政主管部门还受到本级地方人民政府人、财、物的领导。这种多头领导反而弱化了环保部门的监管能力。当二者目标取向不一致时，地方环保部门就左右为难，最终不得不屈服于地方政府。很多与地方经济发展直接相关的环保事权，如环评审批、企业排污监测等，在履行过程中阻力重重。以建设项目环评审批为例，在很多地方建设项目审批时，环评审批常常是走过场，沦为发改、城建等部门的附庸，不能真正起到环境监督作用。[3]（P24～26）许多研究发现，中国的财政分权和基于GDP的晋升锦标赛，使得地方政府重经济增长轻环境治理，甚至以牺牲环境来促进经济增长（杨瑞龙等，2007；蔡等，2008；薛钢、潘孝珍，2012；刘洁、李文，2013）。
同时，图1所示，从中央到省、市、县，每一层级的环境治理都涉及众多部门、行业、领域，客观上需要进一步加强部门之间的横向协调。在我国的环境治理结构中，横向的协调部门多达15个，全国环保部际联席会议的参加部门多达25个。由于横向职能部门间的职责分工不明确，为了各部门自身利益，互相之间的协调配合不到位，工作中互相推诿扯皮，常常出现多头执法、政出多门、各自为政等现象，在很大程度上分散了环保统一监管的力度。使得环境治理的效率低下。[4]（P84～89）
（二）行政分割与我国流域水污染治理困境
1.流域水资源属于典型的准公共物品，对其消费具有非排他性和竞争性
流域的整体性和行政区分割的矛盾，使得流域水污染治理具有很强的外部性。排污成本和治污收益的非对称性，使得单个地方政府并不承担其流域污染行为产生的大部分成本，也不能排斥对方享受其流域生态环境保护行为所产生的利益。地方政府为了最大化自身利益，在流域生态环境保护方面选择搭便车的行为，同时对各自的污染行为缺乏节制，最终酿成“公地悲剧”――流域生态环境的退化。[5]（P26～31）
如图2所示，处于上游的地区1和地区2在决定本地区的污染物削减量和污染物排放量时，完全按照本地区的经济成本函数进行决策，势必造成下游地区污染物在扩散和转移过程中的累积效应。同理，处于中游和下游的地区3和地区4额外增加的排污量也会造成累积效应。不断累积的排污量使得整个流域污染治理边际成本递增（见图3），最终导致流域水污染治理失效。
2.地方行政分割体制强化了地方利益，这是我国流域水污染治理低效的体制性原因
一是地方政府的自利化倾向，流域水污染属地化治理的原则使其会更多地考虑地方利益的得失；二是地方政府对水资源的分散化管理造成了部门职能的冲突，它一方面涉及水资源、经济、环境三者平衡与协调发展的问题，另一方面还涉及各地区、各部门、集体和个人用水利益的分配与调整。这些冲突集中表现在区域和行业的冲突，地下水、地表水和雨水等不同水体管理部门的冲突，农业、工业、居民生活用水等不同管理部门的冲突，“环保不下河、水利不上岸”的管理窘境正是各种冲突的真实反映；三是流域的整体性和属地化管理的矛盾冲突，造成流域管理机构的权威不足，难于协调流域内的地方政府和相关的水资源管理部门，难于对地方政府违背流域整体利益的污染行为进行有效约束和惩处。
3.在地方行政分割体制下，流域内不同的地方政府难以通过集体行动实现共同利益
流域水污染治理的外部性、搭便车诱惑以及可能的“公地悲剧”结局表明，流域水污染治理中的地方政府是一个相互依存的关系，每一个个体的行为都会对其他利益主体产生影响，每一个个体在评价自己的行为选择时都必须考虑其他个体的选择。在这种情形下，现有的理论研究表明，如果每个个体都独立行动，则他们获得的收益总会低于以某种方式协调各自的策略所获的收益，其中最糟的结果就是独立的行为结果可能摧毁流域生态系统本身。只要地方政府持续处于非组织的状态，他们就不可能取得以某种方式进行集体行动时可能取得的高收益。正如奥尔森所言，当许多人有着共同的或集体的利益时――当他们共有一个目的或目标时，个人的无组织行动根本不能促进共同利益。[6]
这是因为，当流域承载的规模经济总量足够大时，流域经济社会网络错综复杂，以流域为载体的各主体就会因对各自利益的考虑而难于集体行动。流域通常跨越多个行政区域，涉及不同行政区的居民、企业、政府机构、社团、非政府组织等众多利益相关主体，集体庞大且个体数量众多。在这种情况下，单个个体在整体中所占的比重常常是微不足道的，个体在集体收益中所占的比率往往也非常小，这些条件表明奥斯特罗姆的公共池塘资源的自主治理模式（奥斯特罗姆，2000）在跨行政区的流域水污染治理中难以实施诺贝尔经济学奖获得者埃莉诺・奥斯特罗姆（2000）认为在组织中有可能建立一种既非纯粹的市场机制又非政府强制性制度安排而是由使用者自发制定并实施的合约。。
三、协同治理：流域水污染治理新模式
针对行政分割体制下流域水污染治理的难题，我们认为协同治理将是解决现有流域水污染治理困境的有益尝试。协同治理是建立在流域共同利益基础之上的，由地方政府间协商、协同和合作形成跨行政区域的强制力，从而促使地方政府合力确保和引导社会多层次利益主体共同参与合作的流域水污染治理机制。但是，不同利益主体之间的利益博弈使得流域水污染协同治理机制不可能自发建立，它需要能同时实现集体理性和个体理性的一整套的制度安排。鉴于本研究主要探讨政府治理结构与流域水污染问题，笔者将流域内地方政府作为流域水污染治理的利益主体。这是因为地方政府是辖区内流域水污染治理的主体，追求的是辖区公共利益的最大化。但辖区公共利益最大化并不必然产生全流域社会福利最大化，如何调动地方政府积极参与流域水污染治理，从现代产权经济学的角度看，根本上取决于两大因素：一是激励，能否对各利益相关者提供有效激励，并实现激励相容；二是信息，能否有效克服流域管理委托―关系中的信息不完全、信息不对称问题。[7]制度设计只有实现激励相容和克服信息问题，才能有效调动各治理主体的积极性，从而实现协同治理的目标。
（一）强化流域管理机构的权威
我国现行流域统一管理机构是流域水资源保护局，隶属水利部各流域水利委员会，实行水利部和环境保护部双重领导。现行流域治理体制主要是通过流域水利委员会、流域水资源保护局两个层级的机构，来协调部门之间、流域与区域间的矛盾。但由于水利委员会不具有协调水利部门与环保部门间矛盾的权限，水资源保护局难以获得地方政府的支持，作为协调机构缺乏强有力的制度安排，致使其无法有效执行流域规划、协调地方政府间诸如跨行政区水污染等矛盾；同时，现有的七大流域管理局只是水利部下属副部级或局级事业单位，无法独立承担起流域综合管理职责、权威性不强、缺乏统一调度和管理流域水资源的功能。[8]（P3～9）因此，在保持以条块结合的政府层级结构为基础的管理体制基础上，建立权威的流域管理机构，作为国务院派出机构，行政级别应高于省级地方政府，有权在流域水污染治理中进行部门协调、区域协调。机构成员由中央代表和各省区地方行政首长组成，作为流域水资源分配的最高决策机构，下设办事机构，就水权转让、利益交换与利益补偿等重大问题进行磋商和谈判，在一定规则下达成用水合约以及违约惩罚办法。决策可采用“一省一票、多数决定”的投票原则。
（二）建立科学的地方政府绩效评估体系
在我国现行的政府治理体制下，各级地方政府既担负保护环境的责任，又担负发展地方经济的责任，当GDP和财政收入成为上级政府考核下级政府政绩的标尺后，地方政府不能有效地协调经济增长与环境保护两者的关系，存在着片面重视经济增长而忽视环境保护的内在冲动。中央政府应该构建合理的任期目标责任考核制度来激励地方政府按照可持续发展的要求行事，有效整合流域和地方利益。构建合理的地方政府官员任期目标责任考核制度，考核范围和指向不能仅限于单个行政区，要考虑对周围行政区的贡献和损失，反对地方垄断、割据和地方保护主义等不良行为；考核内容不仅应把人口、资源、环境保护指标列入考核体系，而且还应把公众对地方政府为环境保护而努力的满意程度纳入到考核内容之中。
（三）构建流域水污染治理生态补偿机制
在缺少生态补偿机制的情况下，流域内地方政府间利益博弈，上游地方政府就可能不会采取合作的行为去进行水环境保护。合理的生态补偿将起到正面的激励作用，避免地方政府环境规制中的“搭便车”现象，将会激励地方政府提供足额和良好的水环境。流域水污染治理补偿机制实质上是通过横向或纵向财政转移支付的方式，将水污染治理成本在上下游相关行政区之间进行合理的再分配，它主要包括补偿主体与客体的界定及其协商机制、补偿资金的测算及其分摊机制、补偿资金的筹集、使用和管理机制等基本内容。
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Study on Mechanism Innovation of Basin Water Pollution Control in China： from Administrative Division to Collaborative Governance
LI Zheng-sheng1，2
（1. School of Development Research，Yunnan University， Kunming， 650092， Yunnan， China； 2.School of Huawen， Yunnan Normal University， Kunming， 650092， Yunnan ， China）
Abstract：The current administrative division and localized governance of basin water pollution in our country have broken the whole basin water environment and caused strong externalities in water pollution control. Under the segmentation management system， the self-interest tendency of local government helps strengthen the local interests and the contradiction between individual rationality and collective rationality becomes apparent， eventually leading to “ the tragedy of the commons”― failure in basic water pollution control. To achieve both collective rationality and the individual rationality at all levels of government as well as incentive compatibility， we must break the administration division in basin water pollution control and implement cooperative governance between governments. To achieve collaborative governance， the paper proposes the following suggestions： to strengthen watershed management authority； to establish scientific performance evaluation system of the local government； to build the ecological compensation mechanism of basin water pollution control.
Keywords：basin water pollution； administrative division； collaborative governance