税务廉政监督调研报告
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为了更好地推动税收管理的科学化和精细化，把管事与管户有机地结合起来，从**年3月开始，南京市国税局在全系统全面推行税务责任区管理制度（又称“片管责任制”）。在税务责任区管理制度下，税收管理员按照管户责任，依法对分管的纳税人、扣缴义务人申报缴纳税款的行为及其相关事项实施直接监管和服务。
由于税收管理员经常与企业接触，能及时掌握企业的生产经营动态，他们既是税源管理的调查员和情报员，又是税户管理的具体操作者。实践证明：片管责任制的推行基本解决了税收管理中“疏于管理，淡化责任”的痼疾，对加强税源税户控管、提高税收征管效率起着显著的推动作用。但在该制度的实施过程中，也发现存在片管员职权越位和“吃、拿、卡、要、报”等不良行为有上升的苗头。
（一）“片管制”使片管员的职权范围较过去的“管事制”更为宽泛。“管事制”下，每个税务干部依照职责分工按照管理事项的类别分别从事税户管理、发票管理、税务稽查等工作；而“管户制”下的片管员则承担着责任区内所管辖纳税人的调查、核查、协查和巡查以及其他相关的管理与服务工作。片管员的职权范围涉及到除税款征收、税务稽查外的所有征管领域，可以说，片管员的管理权限覆盖了所管辖纳税人的70%以上的管理事项。在市局《关于落实税务责任区管理暂行办法若干问题的意见》中就列明了税收管理员应承担税务登记调查类、发票类、征收方式核定类、享受优惠政策核查类等近50个事项，如果再具体到各个需完成的工作小项，则事项就更多了。近两年，税务干部的违法犯罪中职务犯罪的比重呈不断上升势头的原因之一就是税务干部手中掌握的权力较以往变广了，的机会变多了。
（二）“片管制”使涉税事项的调查处理权存在失控的隐患。在税制改革前一直实行的“一人进厂，各税统管，征管查集于一身”税收专管员制度，导致了权力过于集中，权力不受制约，很容易发生腐败的恶果。在新的片管责任制下，几乎所有的涉税事项的调查权都由片管实施。虽然在工作流程设计和具体事项处理上，各分局严格执行调查权和审批权的分离，但是，核批环节的责任人受时间、人力等因素的制约，在核批时，原则上只是依据片管员提供的调查资料进行案头审核、发表意见，而很少与企业面对面。因此，调查权在整个受理、调查、审核、审批工作流程中起着举足轻重的作用，可以说片管员在很大程度上掌握着“片”里纳税人的重大事项的决定权。极易发生权钱交易。
（三）“片管制”使纳税人与片管员的关系更为紧密。在“片管制下”，纳税人与税务管理机关的沟通主要通过片管员来实现，这种“一对一”的模式方便了纳税人与税务机关的沟通，但同时也使纳税人在心理上较容易把片管员的作用扩大化，片面地认为片管员掌握自己的“生杀大权”，从而在涉税事项的办理中自觉或不自觉迎合片管员的需要，使税务干部的职务犯罪有了滋生的土壤,片管员权力“寻租”的可能性加大。个别纳税人为了谋取不正当的利益和达到不可告人的目的，甚至不择手段，用金钱等方式引诱片管干部，慷国家之慨，饱个人私囊。
（四）“片管制”下，片管员习惯于“单兵作战”，未形成相互的监督制约机制。在管事制下，由于某一纳税人涉税事项分别由若干个税务干部来办理，相互间由于工作事项的衔接而自然形成一种制约的机制。而在“片管制”下，这种制约关系逐渐淡化，“种好自己责任田”、“自扫门前雪”的观念具有了一定的市场，税务机关内部各业务职能部门间和征管干部个人之间的监督和制约显得比较单薄。税收管理缺乏透明度，在环节之间、权力之间未形成制约，出现“漏洞”，让以税谋私者有机可乘，为腐败现象的滋生提供了土壤和条件。
二、“片管制”下开展有效廉政监督的手段
税收管理员专职承担税源税户管理，经常与纳税人接触，他们的言行直接关系到国税系统的社会形象。为了加强对税收管理员的监督，杜绝、为税不廉等现象的发生，廉政监督机构要适应形势的发展变化，在坚决惩治腐败的同时，采取更加有力的措施，除进一步加强思想道德教育和法纪教育，增强广大税务干部反腐倡廉的自觉性外，还要进一步加大从源头上预防和解决腐败问题的工作力度，不断铲除腐败现象滋生的土壤，努力从根本上遏制和减少腐败现象的发生。做到关口前移，防范在先，把腐败现象遏制在萌芽状态。
（一）构建廉政监督体系，重点关注焦点问题
“片管制”下的廉政监督工作要紧密结合征管实际，一方面通过完善监督体制，构建立体的廉政监督网络，形成权力层层分解、工作环环相扣、相互联系制约的科学严密的监督链条，防范税收违法行为的发生。另一方面，要把廉政重点监督和日常监督结合起来，抓住重要事项和重点环节，将监督的重点瞄准“片管制”容易出问题的关键环节。例如：在税收执法权方面，要重点围绕税额核定、增值税一般纳税人认定、减免缓税审批、出口退税审批、增值税专用发票和“四小票”的管理使用、所得税税前列支审批、税务稽查处罚等重点环节展开监督。
只有抓住易于滋生腐败的重要环节和重要部位，综合运用内部监督、外部监督等多种形式，努力形成结构合理、配置科学、程序严密、制约有效的监督机制，才能有效地预防腐败。
（二）加强对片管员的考核评定，实行片管员定期轮换制度
人是管理科学中最重要的因素，也是加强税收征管、推进依法治税和加强队伍建设必须考虑的首要因素。要切实提高税收管理员的综合业务能力，形成能上能下、进退有序、严格管理的队伍机制。按照公开、公平、公正以及奖优罚劣的原则，制定税收管理员工作考核办法和考核标准，明确考核方式和考核内容。签订《税收管理员责任书》，将严格执行廉政规定作为重要内容，并严格考评。凡是不认真履行职责，造成廉政问题的，严格按照有关廉政纪律追究税收管理员的责任。全面推行首问责任制、优质服务承诺制、责任追究制、一次投诉查实待岗制，完善举报电话和举报箱，认真做好群众来信来访工作，一旦发现干部违法违纪问题就能及时进行查处。
对片管员严格实行“任期制”，片管员有计划地定期轮岗，每任2-3年，片管员在每个责任片任职原则上只能一个任期，无特殊情况不可以延长。
（三）大力推行政务公开，实行“阳光作业”
税务机关办理税务行政事项，要以公开为原则、不公开为例外，利用税务机关办税场所的公告栏、信息网站等，将涉税事项的处理标准、依据、权限等内容予以公开，使纳税人在办理涉税事项时即对所需要的资格条件、资料要求等一清二楚。同时向纳税人公开税务干部在受理、调查、审核、审批环节的工作职责和权限划分，提供纳税人在发生咨询政策、申述申辩、不满意反馈时，可以及时有效沟通的部门信息和电话信息，公开接受群众、社会、舆论监督。政务公开，阳光作业使税务干部的工作内容公开、透明，避免了暗箱操作和违法操作。
（四）结合税收执法检查，适时开展廉政监督检查
鉴于税务犯罪以职务犯罪为主要特征，因此廉政监督检查应立足于税收征管实践。要成立综合执法监督检查组，将业务工作的执法检查与廉政工作的执法监督有效的结合，并在体制上保证检查组充分行使相当于内审机构、监督机构的相对独立的检查权。并坚持将检查与促进依法治税、与干部队伍建设、与廉政监督、与促进征管工作相结合。要深入细致地开展执法监督检查和廉政监督检查工作，使监督检查工作经常化、规范化，并严格执法责任考核，对执法中暴露的廉政问题要一追到底，分清责任，给予应有的处罚。
（五）推出一系列外部廉政监督措施，构筑廉政“防火墙
外部监督具有信息灵敏、监督广泛、独立公正的特点，在执法监督和廉政监督体系中发挥着重要而特有的作用。税务机关要充分发挥外部监督的功效，对不廉政行为及时发现，及时处理。
外部监督的形式和手段多种多样，例如：可由税收管理员向纳税人发“工作联系卡”和“廉政监督反馈卡”。在“工作联系卡”上印有纳税人所在片区的税收管理员姓名、联系方法以及服务监督电话，它提醒纳税人为纳税人服务是片管员的法定职责，只要有办税需求或涉税疑难，都可拨打该管理员的联系电话，请求给予帮助解决。在片管员下户检查时，要手持“廉政监督反馈卡”，如果该管理员提供的税收服务不让人满意或者出现吃、拿、卡、要等不廉洁行为，可拨打监督电话进行举报投诉。“工作联系卡”和“廉政监督回执卡”架起了税务机关与纳税人之间信息沟通的桥梁，同时也加强了对税务干部执法行的监督和制约。
此外，税务机关还可以不定期地组织社会义务监督员开展明查暗访，深入各级国税机关和纳税人，对税收管理员的服务质量、服务态度、工作效率、廉政状况等进行了解和评价；定期开展社会问卷调查，听取来自纳税人的真实心声；自觉接受人大、政协和监察、司法、审计、财政等部门及新闻媒体的监督等。