城市内涝灾害管理的问题及对策:以广州市为例

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[摘 要]“下水道是城市的良心”。本以广州市为例，分析了我国城市内涝的现状、问题及原因，提出了加强广州城市内涝防灾减灾工作的几点建议，即坚持以科学发展观和绩效观指导城市建设；加强城市规划管理，科学利用土地资源，增加水体和可渗透面积；提高城市排雨管渠建设设计标准，完善排雨管渠管理制度；增强全民防灾意识，宣传油污排放知识，加大乱排违法行为惩罚；完善深层隧道配套管理措施；优化城市内涝应急预案，大力开展预案演练等。

[关键词] 应急管理；城市管理；城市内涝；防灾减灾；广州

[中图分类号] D035.5 [文献标识码] A [文章编号] 1006-0863（2014）01-0106-03

城市内涝是指由于强降水或连续性降水超过城市排水能力致使城市内产生积水灾害的现象。近年来，由于城市规划、综合管理以及公共安全保障步伐的相对滞后等原因，导致城市内涝等问题日趋严重。据统计，在全国500多座城市中，有300多个城市都曾发生过城市内涝灾害。[1]广州地处低纬，濒临南海，暴雨洪水频繁，“水浸街”成了这个城市一年几度的“必修课”，洪涝灾害造成的损失巨大。为解决城市内涝问题，广州市从提升危机和巨灾应急准备能力的角度出发，认真分析城市内涝发生的原因，借鉴国外城市处置暴雨、洪水灾害的经验，开始有计划地进行城市硬件设施的改进。本文则以此为个案，调查研究广州城市内涝防治的现状和特点，分析城市内涝的主要成因，以期为广州乃至全国应对城市内涝灾害提出有针对性的政策建议。

一、广州市城市内涝灾害的现状与问题

长期以来，广州城市内涝灾害频发，有“落雨大，水浸街”之说法。2009年广州有水浸黑点228个，2010年增至317个；2011年10月广州长时间遭受暴雨袭击，城区32处发生内涝；2013年4月、7月，广州再遭暴雨袭击成泽国，交通瘫痪，市民出行举步维艰。虽然近五年来，为解决城市内涝问题，广州开始有计划地进行城市硬件设施的改进，但城区水浸问题依旧没有从根本上解决。

一般认为，系统脆弱性是导致城市内涝灾害的根本原因。而这种脆弱性集中体现在承灾体、致灾因子和孕灾环境及其相互关系之上。其中，承灾体是城市排雨管渠系统，致灾因子是突发性的暴雨，孕灾环境则是城市的生态环境，包括城市的绿化和水体环境等。城市内涝是因为强降雨已超出了承灾体的适应范围，致灾因子和孕灾环境尽管在某种程度上很难加以改变，但也是城市内涝灾害发生的重要原因。

（一）承灾体：排水管渠建设和管理相对滞后

1.排雨管渠建设标准落后。历史上，广州拥有天然的排水优势，河涌纵横分布、河床宽，城市并不大，家家户户有水井蓄水，城区内的积水可迅速通过河涌流排入至珠江，并未给城市排雨系统造成太大压力。但随着经济的不断发展、城市开发，河涌淤塞或被填埋，雨水无法通畅流入河涌而直接形成地表径流流入排雨管渠，排雨管渠压力大大增加。另外，广州现有排雨管渠的设计标准偏低，目前83%的防洪排雨渠道为一年一遇的标准，即每小时仅可把36毫米的地表径流排出；9%为两年一遇。因此，广州排雨渠道标准亟需重新设定和提高。

2.排雨管渠缺乏有效管理。排雨管渠建成投入使用后，需对排雨管渠不断进行日常维护、修复、更换和疏通。一是合流制排放方式使管渠易受到生活污水和工业污水固体颗粒摩擦腐蚀，造成管渠损坏。二是部分餐饮、建筑、医疗单位等偷排生活垃圾、医疗污水、工地泥浆，违法将建筑废料倾倒等现象严重，造成排雨管渠淤塞不通。三是由于目前排雨管渠内经常充斥瘴气、毒气，建筑垃圾、生活垃圾、餐饮油脂和工业垃圾，其疏通多数只能通过人工完成，造成疏通工作进度缓慢。四是受“GDP导向”和政绩考核偏差等因素的影响，排雨管渠的日常维护和管理不被相关部门重视。

（二）致灾因子：极端暴雨天气增加

城市雨水排放系统的目的是把城市内部的雨水及时排放至水体，排放量大小由降雨量决定。降雨量越大，需要排放的雨水越多，对城市雨水排放系统的压力就越大，越容易造成城市内涝。据观察，广州市年降水量呈周期性波动，波峰周期为两年，即每隔两年会出现一次较大的年降雨量，年降雨量大都超过2000毫米。另外，广州市降雨主要集中在5―9月份，其主要是受台风和极地大陆气团影响。台风引起降雨的特点是降雨量大且时间短促。根据气象分析，广州市平均每两年出现一次日降雨量大于100毫升，达大暴雨的级别；每隔10年出现一次日降水量大于200毫升，达特大暴雨的级别。极端天气出现的频率的日益增多，给广州城市排雨系统带来极大的压力。

（三）孕灾环境：城市和土地规划不合理

一方面，城市规划不合理。城市经济社会发展加快，造成城市迅速扩张，但城市规划却相对滞后。首先，人口增加需要更多的住宅区和休闲区，城市发展需要更多的办公区、工厂和道路，土地资源匮乏，所以把更多的河涌湖泊、绿地变为水泥地，未考虑这会增加城市内涝的风险。其次，注重地上城市发展，城市规划缺乏科学性。广州市易积水地区多为城市低洼地区，而这些低洼地带并非都是自然形成的，部分是由于附近新建楼盘把地势填高而形成。每逢雨天，雨水从高处流入低洼地区，对低洼地区的排雨系统造成很大的压力，致使低洼地区长年受灾。再次，排水规划作为城市总体规划的重要内容，并未引起相关政策制定者的高度重视。国外很多城市排水系统的设计多具前瞻性，例如纽约是l0-l5年一遇的标准，东京是5-lO年一遇，巴黎是5年一遇。而广州现在的房屋排雨渠道多为一年一遇的标准。伴随全球变暖和城市污染，极端天气出现越加频繁，暴雨重现期亦变短，此种设计标准显然不能满足当前广州城市排水要求。

另一方面，土地规划不合理。当雨水降落至地表时，有两种输出方式：一种是通过土壤和植被渗透到地下表层，补充地下表层水；另一种是通过人工的城市排雨管渠排入至明渠和水体中。伴随城市不断发展，土地资源趋向紧张，土地规划管理时未能平衡商业用地发展和城市生态用地需求。为满足城市发展用地，明渠、绿地面积和水体面积不同程度地被占用，城市树木面积、公园面积则相应减少，地面硬化增快，雨水无法渗透至地下，致使雨水无栖身之所，形成地表径流，加剧城市内涝。

二、加强城市内涝防灾减灾的对策建议

（一）坚持以科学发展观和正确的绩效观指导城市建设

城市建设是百年大计、千年大计，必须全方位、立体化考量，先地下、后地上，打牢根基。“基础不牢，地动天摇”，只有地下的基础设施牢靠了，地面的繁荣发展才有保障。为此，必须树立正确的城市规划建设理念，纠正官员们急功近利的发展观和政绩观；必须将城市地下规划管理工作纳入政府部门政绩考核、幸福指数考核当中。城市在不断发展，既要重视地上建设，又要重视对地下建设工作的统筹规划、审核把关。

（二）加强城市规划管理，科学利用土地资源，增加水体和可渗透面积

为加强城市抵御灾害的能力，减少市民生命财产和和社会财富的损失，城市规划管理必须重视城市内涝灾害的影响。在水浸黑点区域，应减少城市重要设施的建设，提高排雨系统的建设设计标准。在建设和维修时，应考虑排雨管渠与其它供应线路的位置关系，避免当某个供应线发生问题时，其它设施也因此无法运行。

城市雨水排放系统包括输入、运输、输出三个环节。由于输入具有不确定性和不稳定性，难以准确把握，各国纷纷通过增加雨水的“出路”以减少城市排雨管渠的排雨压力。为此，今后在进行土地资源规划和管理时，必须同时满足城市发展用地和城市抵御内涝等灾害影响的用地需求。在有限的土地资源条件下，可以考虑先从各社区规划大小不一的蓄水池和使用可渗透材料铺设路面做起。

（三）提高城市排雨管渠建设设计标准，完善排雨管渠管理制度

广州现有城市排雨管渠的设计标准主要沿用苏联模式，不完全适合广州城市状况，因此亟需提高城市排雨管渠的建设设计标准。城市排雨管渠铺设后，使用时间相对较长。为此，在规划过程中，应根据城市发展总体规划以及当地水文、气象等资料，实事求是确定排水工程的近远期规划建没。制定城市排雨管渠标准，不仅要满足城市现有需求，还须满足城市今后可持续发展的需求。此外，还需要考虑城市内涝或其他城市灾害对城市公共设施、公共交通及居民生活的影响。根据我国《室外排水设计规范》（2011年版），“排水设计重现期一般为1―3年，重要干道、重要地区或短期积水即能引起较严重后果的地区，一般采用3―5年，并应与道路设计协调，经济条件较好或有特殊要求的地区宜采用规定的上限，特别重要地区可采用10年或以上”。重要的城市生命线设备、城市公共设施、易积水地区的排雨管渠的设计建设标准需要比普通地区的标准要高。

三分规划，七分管理。2008年广州市成立排水设施管理中心负责城市排雨管渠管理工作。但是，排水设施管理中心与相关职能部门的职责分工并不够明确，需要协调多个部门才能切实做好排雨管渠管理工作。为此，需要制定相关管理办法进一步明确各部门职责，使各部门的协调工作有章可循、有法可依。相关管理办法应包含部门的责任问责机制。另外，排水设施管理中心应科学制定排雨管渠日常维护工作规定和排雨管渠信息系统管理规定。日常维护工作包括排雨管渠的排查和修复、疏通及排雨管渠情况的登记。尤其在雨季来临前两个月，即每年的2月和3月，应加强排雨管渠巡察的频率，及时了解排雨管渠情况及维护和疏通；信息系统管理规定主要包括排雨管渠信息系统的建设和维护、常规问题的处理方法等。

（四）增强全民防灾意识，宣传油污排放知识，加大对乱排违法行为惩罚

加强城市防洪减灾应急知识科普宣传。应急管理、新闻媒体、水利、气象、卫生、安全、民政等部门应利用自身优势，利用科技下乡、送温暖下乡等多种形式，开展丰富多彩的防洪应急科普宣传活动，并形成制度化、规范化、经常化。借鉴德国、法国和日本等发达国家特别重视提高全社会的水患意识，在中小学校开展灾害预防普及教育，培养居民从小树立防灾意识的做法。由于目前广州市排雨管渠是采用合流制管渠系统，即生活污水、工业污水、雨水等采用同一条管渠排放。生活污水的油污和垃圾会沉淀在排雨管渠，腐蚀排雨管渠，使排雨管渠的环境恶化，加大排雨管渠的管理疏通难度。为此，可借鉴东京的做法，实施垃圾分类管理，向市民广泛宣传如何排放生活和餐饮中的油污。

另一方面，应立法加大对往排水管道乱排乱放等违法行为的惩罚。由于现在违法成本低，一些企业罔顾对城市环境的影响，肆意往排水管道倾倒建筑垃圾或未经处理的污水，导致排雨管渠淤塞严重。相关职能部门应提高对此违法行为的惩治力度，除缴纳罚款外，更应追究施工单位或企业负责人的责任。排水设施具体管理部门也应加大对排雨管渠日常排查的力度，一旦发现乱排乱放行为，即刻追究责任，绝不徇私枉法。广州应利用2014年1月1日起施行的国务院令第641号《城镇排水与污水处理条例》的施行时机推进落实以上工作。

（五）完善深层隧道配套管理措施

广州借鉴日本东京建设深层隧道，是全国首个拟尝试使用深层隧道治理城市内涝的城市。“深隧”是一条埋在地下深处的人工排水隧道，一旦暴雨降雨量超过浅层排水系统负荷时，多余的水可流进“深隧”，暂时储存起来；一旦长期干旱，可开启地下泵站将“深隧”里的水抽到河涌实现调水补水。目前，广州市已出台初步建设方案：以东濠涌为试点，建立一条主线和六条支线的深层隧道；支线和主线之间设有闸门，当其中的一条支线超负荷时，打开闸门，把雨水引入其他支线以达到排水的效果。东京能快速、科学地控制各排雨管渠和深层隧道的流量，是因为在各下水道和深层隧道都装有深层隧道配套系统，下水道管理部门能快速地了解和响应各地区的降雨和排雨情况。深层隧道配套系统主要是排雨管渠流量监测系统和深层隧道操作管理办法。排雨管渠流量监测系统可让管理人员快速了解各区域排雨情况，操作管理办法可让管理人员了解到自己的职责和处理流程和方法。

要科学地调配使用各深层隧道支线，广州也需要建立排雨管渠流量监控系统和深层隧道操作管理系统。在排雨管渠日常维护工作中包含对此系统的维护和更新，在雨季来临之际，更需对系统进行压力测试以了解系统的边界和性能。无论在日常维护还是突发事件应急响应处置时，都应遵照深层隧道操作管理办法完成自身的职责任务，并积极协调其他部门和岗位工作。

（六）优化城市内涝应急预案，大力开展预案演练

在城市排雨管渠等市政建设尚未达到理想状态的情况下，面对日益凸显和频发的“落雨大水浸街”这一城市痼疾，必须建立完善的预警系统、合理的应急体制、快速的反应机制、完备的救助体系，从容有序地应对内涝。其中，城市内涝应急预案是城市内涝灾害应急处置的所有计划、规定和管理办法，是应急管理工作的主线和抓手。要建构“横向到边，纵向到底”的城市内涝应急预案体系，既要有战略级预案（Strategic-level plns），又要有战术级预案（Tactical-level plans）和现场行动方案（Incident Action plan，IAP）。抓紧做好基于“情景-任务-能力”的应急预案管理，做好应急预案的修订和优化工作，进一步规范内涝应急预案编制、演练、修订与持续改进和执行工作。城市内涝应急预案同时应包含不同等级城市、同一城市不同层级（市、县、区、街镇）内涝灾害的信息传达与报送方向、物资调配和救援队伍调配的流程与方法、抢修维护等工作应对流程和方法。应扩大覆盖面，依照法规，建立从社区、厂矿、乡镇、区农村到城市的内涝专项应急预案，配备专业应急处置和求援队伍及专、兼职人员，规范每一项可能的突发内涝事故应急处置工作，做好预案的管理和无缝衔接工作，定期与不定期组织开展“双盲”预案演练，着力加强跨部门、跨区域的城市内涝综合性协同演练，把城市内涝应急演练工作日常化、常态化，切实提高应急预案的科学性、实践性、协同性和有效性。

[参考文献]

[1]程晓陶.专家称城市受淹是亚洲发展中国家普遍困境[N].经济日报，2011-9-21

Cheng Xiaotao. Experts say Urban Flood Disaster is Widespread Problem in Developing Countries.[WTBX]Economic Daily，[WTBZ] 2011-9-21.

Problems and Suggestions on Guangzhou Urban Flood Disaster Management

Lu Wengang

[Abstract]The city sewer system often represents the conscience of a government and city managers. This paper takes Guangzhou as an example， addresses the problem of Guangzhou urban flooding disaster problems. By presenting the current situation of the flood disaster management in Guangzhou， the paper probes the causes of it. It draws some conclusion by proposing several suggestions on flood disaster reduction to Guangzhou， i.e to have a proper value attitude on public administration； to improve the city planning management； to upgrade the standard of sewer construction； to enhance public knowledge of disaster reduction； to complete the tunnel supporting management measures； to compile a detailed emergency plan on emergency response including the duties of teammates and crisis procession etc.

[Key words]emergency management；city management；Urban flooding disaster；Drainage system management ； Guangzhou

[Author]Lu Wengang is Associate Professor at Emergency Management Department，Jinan University.Guangzhou 510632

作者：卢文刚，暨南大学应急管理系主任、副教授、硕士生导师 广州 510632