行政判决书改革刍议

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内容提要：现行行政判决书样式由于其制度、法律层面的缺陷，已经不能适应审判方式改革的需要。行政判决书改革应该遵循判决书的固有规律，以对行政机关具体行政行为进行合法性审查为核心，从立法上对行政判决书进行必要规范，从制度层面重构行政判决书的结构模式，并注意借鉴刑事判决书、民事判决书改革的成功经验，在文书结构、诉辩内容、证据写作、判决理由等方面提出完整而具体的制作要求，以体现行政判决书的基本法律价值。 关键词：行政判决；制度；立法完善；合法性审查；证据；判决理由

行政判决书是人民法院对行政案件审理终结后就实体问题做出的书面处理决定，行政判决书样式是由最高人民法院颁布实施的重要规范性文件。由于多种原因，原先相互适应、配套的“行政诉讼法”与“行政诉讼文书样式”之间发生了诸多矛盾和不协调现象。同时，现在行政诉讼中由于借鉴当事人主义的诉讼模式，对行政判决书又提出了新的要求。本文从行政判决书改革的角度，结合存在的问题，围绕对行政机关具体行政行为的合法性审查这一中心，提出了重构行政判决书结构样式、完善判决书立法内容的建议。

一、制度和法律层面的缺陷

（一）诉讼法中有关行政判决书的规范既不直接、也不完整

相比较而言，民事诉讼法、刑事诉讼法对判决书的规范就比较具体。特别是民事诉讼法第138条专门对民事判决书的主要内容、结构层次和制作要求做出指导性规定。而行政诉讼法以及相关司法解释中关于行政判决书的规范与民事诉讼法、刑事诉讼法关于民事判决书、刑事判决书的规范相比，呈现出严重的失衡。行政诉讼法中第58条提到“判决书”三个字，其目的是为了服务于上诉事项，而非为了规范判决书的内容与结构；最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释中有几处提到了“行政判决书”（如第83条、第85条），旨在说明行政判决书的效力，并且是同“行政裁定书”、“行政赔偿判决书”、“行政赔偿调解书”捆绑在一起的规范，并非对行政判决书内容和制作要求的规范。诉讼法的立法缺失，使行政判决书缺乏指导性的法律依据，难以从根本上保证判决书的证明力和公信度，直接影响到司法公正的最终体现。

（二）行政判决书样式和行政判决书制作层面的缺陷

诉讼法中行政判决书必要规范的缺失，固然给最高人民法院规范判决书样式以极大的灵活性，但是同时也意味着行政判决书的功能与价值的实现没有诉讼法的保障，随之出现的行政判决书样式简单化、笼统性就难以从根本上避免。从现行的行政判决书样式中可清楚地反映出来上述问题。例如诉辩意见中先写“被诉行政机关的具体行政行为”相关内容的问题；例如不反映“举证、质证、认证”内容和程序特征的问题等等。这种仅仅体现职权主义诉讼模式的判决书样式，已经与现在诉讼中的当事人主义不相适应，也与《关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》、与《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》相脱节，例如后者第35条第1款规定：“证据应当在法庭上出示，并经庭审质证。未经庭审质证的证据，不能作为定案的依据。”相应地要求判决书应该写写明举证、质证和认证情况，而行政判决书样式中并没有规范，急需进行调整和改革。

（三）改革重在制度重构和立法完善

从现在判决书改革的整体趋势来看，刑事判决书已经先行一步，在1999年由最高人民法院审判委员会颁布了新的《刑事诉讼文书样本》；民事判决书正在很多地方法院进行改革试验。从实际效果看，由于民事诉讼法对民事判决书做出了指导性的规定，赋予民事判决书的内容和制作要求同诉讼程序一样的法律效力，无疑促进了民事判决书样式的规范程度和法官对制作民事判决书的重视程度。

行政判决书的改革虽已在不少地方进行，但是尚没有形成较一致的意见；而且一些法院的改革措施与法律规定并不十分衔接，特别是在如何反映行政诉讼特征、如何适应新的诉讼模式上存在诸多问题、诸多困惑。这些问题归结起来，恐怕都与诉讼法规范中没有对行政判决书进行必要规范有着渊源关系。理性地分析，行政判决书改革最重要的问题首先是制度和法律层面的问题，是如何充分发挥行政判决书价值的根本问题。

二、改革的重要原则与立法价值

（一）遵循判决书的固有规律，反映判决书的共性特征

虽然现在三大诉讼模式各有特色，但是都在不同程度地体现当事人主义的特征。行政判决书作为判决书（刑事、民事和行政判决书）的一个分类，应该反映三大诉讼法的共有规律，体现判决书的共同属性，遵循判决书的固有规律。从应然角度讲，行政判决书改革当然应该同刑事、民事判决书一样，体现诉讼模式的新特征；应当反映最高人民法院关于行政诉讼证据若干规定的精神。

以证据的规范为例，最高人民法院《刑事诉讼文书样式》规定判决书应该写明“经庭审查明的事实”、“经举证、质证定案的证据及其来源”，明确应该“对双方有争议的事实、证据进行分析认证”。北京、上海、深圳、河南等许多省市地方法院相继进行的民事裁判文书改革实践可资参酌，如河南省高级人民法院于2003年7月1日试行的《关于民事裁判文书改革的规范意见（试行）》要求在民事判决书中，要“使法庭举证、质证、认证的情况，以及由证据推演出事实的认识过程，在法律文书中全面显示出来”，对于行政判决书都有很高的借鉴价值。对于属于判决书改革的共性内容，可以非常经济地借鉴刑事判决书和民事判决书的已有成功经验，既节约改革资源，降低改革成本，也反映了判决书之间的共性特征和规律性。

（二）以行政机关的具体行政行为为中心，重点突出行政案件的特殊性

在尊重判决书改革共性的同时，也要看到，行政判决书又有着自己的个性特征。这些个性特征同样应该受到尊重，同样应该在改革中予以体现。否则，行政判决书的改革就失去了自身的特殊性，更重要的是会影响到对行政实体法和行政程序法律精神的体现。

就行政诉讼案件来说，特殊性主要体现在：第一，被告的特定性，第二，审查对象的特定性，第三，举证责任的限制性，第四，庭审内容范围的确定性等等。这些特殊性决定着行政判决书在反映内容上与刑事、民事判决书质的不同。虽然都需要体现各方争议的内容和程序特征，但是体现的具体内容和方式各异，这种“不同”决定了行政判决书的改革不能完全照搬另外两种判决书，而应该体现自己的特色。

行政判决书改革的重点和难点就是要体现行政案件的特殊性。具体讲，要以对具体行政行为的合法性审查为中心，重新审视行政判决书的改革导向。改革的重点主要在诉辩意见、证据、法律事实和判决理由中，应该针对使用对象和范围设计好相应的内容、结构和具体制作要求。

（三）立法层面的改革价值

无论是行政判决书的共性特征，还是个性特征，通过最高人民法院的《行政诉讼文书样式》反映出来是必然的。但是另一个更加重要的问题是，如何评价民事诉讼法和刑事诉讼法中对判决书的规范内容，如何使三大诉讼法在这一问题上保持必要的一致和平衡，是行政诉讼法修改时应考虑的因素。从理念上讲，行政判决书与民事判决书、刑事判决书中在相关诉讼法中应该受到“平等对待”的观点应该有其合理性和合法性的依据。如果这一观点成立，诉讼法将来修改时就应该考量和体现判决书的共性元素，以此来合法和有效地监督、提高判决书的质量，在立法层面上体现判决书的法律价值。

当然，从法律的稳定性和特殊性出发，诉讼法在规范行政判决书相关内容时不能过于具体，也不能忽视行政诉讼特殊性的体现。至于具体的规范，是判决书样式需要解决的重点。具体说，诸如如何科学合理地设计行政判决书的内容和结构，如何在判决书中反映行政诉讼证据规则，如何规范行政判决理由的中心与重点等方面都是立法时需要考虑的。否则，只是依样画葫芦，行政判决书的改革会与刑事或民事判决书雷同，反而无法体现改革的价值。

三、改革和完善行政判决书的立法建议

（一）对行政判决书诉讼法依据的立法完善

建议参考民事诉讼法第138条，在修改行政诉讼法时增加对行政判决书的规范条款，以统一行政判决书的制作内容和结构框架，指导最高法院规范判决书样式、指导法官制作判决书。并通过这种法律保障机制，逐步改变人们制作行政判决书的传统观念。可用高度概括的语言，在行政诉讼法中将行政判决书的主要内容和结构进行如下表述：

“判决书应当写明：1、诉辩意见和争议焦点。2、法院认证的内容和确认的事实。3、判决理由。4、判决结果。判决书由审判人员、书记员署名，加盖人民法院印章。”

这样规定可以明确先写“证据”后写“事实”的层次；突出行政争议焦点；体现诉讼模式的特征。

（二）对行政判决书结构的规范与重构

制定行政判决书样式的主体一般是最高人民法院。在定位上，行政判决书样式应是对行政诉讼法上述规范的细化。基于上文观点，最高人民法院在修改行政判决书样式时，应该与行政诉讼法的修改意见保持一致。应从以下几个方面着手进行改革：

1、“诉辩意见和争议焦点”应依次写明：（1）原告诉称；被告辩称。（2）举证、质证情况。（3）争议焦点。

其中，“举证、质证情况”的具体内容依次是：被告举证，原告质证；原告举证，被告质证。之所以先安排“被告举证”，正是反映了行政案件的特殊性。

2、“法院认证的证据和确认的事实”应依次写明：（1）法院认证的证据。（2）法院确认的事实。

这样的安排符合诉讼模式的要求，是三大诉讼模式下判决书共性特征的体现，同时也符合判决本身的内在逻辑性。

3、“判决理由”具体包括：（1）对具体行政行为的合法性进行审查的意见。（2）评析各方意见。（3）判决所依据的法律。

需要说明一点，上述改革意见中删去了92行政判决书样式中诉辩意见前面“被告所做的具体行政行为”的内容。因为传统样式中的这一内容位于“诉辩意见”之前，难免“先有结果、后有原因”之嫌；加之这一内容在“经审理查明”中会有相应的表述，在前面规定反而会造成重复，因此现在无论是实体部门还是学界多认为应当删除。

（三）完善判决书的具体制作要求

判决书样式的规范主要由两大部分构成，一是样式本身，一是样式说明。判决书的制作要求在这两部分都有体现，样式中可用括号对相关内容做出重要的提示，“说明”中则是针对整个判决书“制作要求”进行具体阐释。“制作要求”中同样应该按照行政判决书的改革精神进行规范，重点写明如何围绕具体行政行为的合法性问题去体现行政诉讼的特色。因此诸如证据、理由、诉讼程序等方面内容均需要通过样式“说明”进行详尽规范，使判决书制作具有更强的操作性。

结语：从制度和立法层面上改革、完善行政判决书，为判决书质量提升提供可靠的制度和法律保证，将有助于调动审判人员制作好行政判决书的积极性、主动性，使行政判决书能够反映行政案件实体内容和诉讼程序的特征，真正成为人民法院五年改革纲要中所指的“向社会公众展示司法公正形象的载体”，真正具有司法权威。