地方政府融资平台性质及法律规制研究

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摘 要：不论是用于直接的项目建设还是用于日常的经营周围，不论是长期还是短期贷款，地方政府融资平台本质上是一种搭桥性质的贷款，是在地方发行公债"此路不通"的情形下，连通政府和贷款的桥梁。从长远来看，地方政府始终必须面对着项目多、融资难、收入少的财政困境，完善的具有长效机制的政府投融资法律制度亟待建立。

关键词：地方政府融资平台；预算法；法律规制

快速的城市化进程中，城市基础设施建设无疑是地方政府刺激经济的投资重点。然而，面对基础设施巨大的资金需求，地方政府却不得不在加快发展的大好时机前举步维艰。一方面，囿于《预算法》和《担保法》的规定，地方政府不得直接举债和担保，导致其融资能力受到很大限制；另一方面，中央、地方财权和事权分配不合理的现状，迫使地方政府只能在有限的财政收入范围内推进大刀阔斧的城市化建设。为了突破资金瓶颈和法律障碍，同时也为了提高政府投资项目的资金使用效率和项目品质，有的地方政府进行了投融资体制改革和创新，建立了隶属于政府的投融资平台，由地方政府及其部门和机构等通过财政拨款或注入土地、股权等资产设立，承担政府投资项目融资功能。2008年金融危机爆发后，国务院出台"4万亿"的经济刺激计划，催生了大批地方政府融资平台的成立。

一、地方政府融资平台的现状

政府融资平台成立后，通过有效运作，为各级地方政府城市基础设施建设和市政公用事业项目筹集了大量资金，有力地促进了地方经济社会的发展，对改善城市面貌和提升城市形象做出了巨大贡献。政府投融资平台运用各种先进的金融工具发挥融资功能，如通过银行设计发行委托贷款产品吸引民间资金， 在资本市场发行企业债券或将有效资产和收益包装成资产证券化(ABS)产品等；对一些准经营性项目大胆进行改革实践，将自来水、公交、燃气、污水处理、垃圾处理、交通设施等项目通过BOT、TOT方式以及转让部分产权和股权进行融资。部分金融工具的成功运用和项目的成功运作在全国范围内都引起了不俗的反响。目前我国的地方政府融资平台主要有三种模式：

（一）重庆模式

重庆模式指的是渝富公司与投资集团组合成的地方投融资体系。渝富公司作为一个地方政府的投融资平台，近年来在重庆金融改革与国企重组中发挥了重要作用。重庆渝富模式集金融创新与资产管理于一体，是一种全新的、积极的创新和实践，主要承担着三大职能：一是打包处置国有企业不良债务和资产重组；二是承担国有企业破产、环保搬迁和"退二进三"的资金托底周转；三是对地方金融和国企进行战略投资、控股。重庆投资集团指的是公共设施、基础设施投资类集团，包括重庆市城市建设投资有限公司、重庆市地产集团、重庆市水务集团、重庆市高速公路发展有限公司、重庆市交通旅游投资集团等。"投"产生于西部不少省市以投资拉动为主的经济发展模式，成立集团很大程度是为解决维系这种经济模式所需而财政无力提供的巨额资金。集团主要负责城市基础设施的投融资及建设。它们通过政府资本的注入而成立，其运作主要以土地为纽带，以"时间换空间"。概括而言，就是投资公司通过储地，以土地增值预期向银行融资，并通过对储地的整治、出让，偿还银行贷款，保持自身投融资能力。依靠这种模式，集团不仅顺利担当着重庆全市 75%的基础设施建设，同时自身也不断强大，其资产总额已从成立之初的 200 多亿，扩张到2900 亿。

（二）上海模式

上海的融资模式涉及两个方面，一是通过上海城市建设投资开发总公司通过发行建设债券。另一方面上海市政府大力发展项目融资，通过与投资者签署"特许权协议"的方式，利用公开招标方式来选择投资者，对缺乏现金流量的城市基础设施项目给予投资者现金流量补贴，以吸引和保证投资者的利益。

（三）天津模式

与上海市的投融资平台类似，天津于2004年11月正式对外挂牌成立了天津城市基础设施建设投资集团有限公司（天津城投）。作为一家国有独资的国有资产授权经营的大型国有独资集团公司，天津城投更重要的意义在于成为一个负债主体。它最主要的融资功能是以城市基础设施和土地增值收益作为还贷保证，成为一个承贷主体，从而克服《预算法》对地方政府负债的限制。

当然，政府投融资平台发挥积极作用的同时，其自身也面临着一些问题和困难。一是融资压力巨大。近些年，各地城市基础设施建设投资规模日益扩大。改善城市面貌既可以满足社会需求，也可以直观体现政府业绩，因此，各级政府在制定中长期工作规划时，都提出了大规模的城建投资计划，绘制了宏伟的城市建设蓝图。政府投融资平台作为融资和项目实施的主要载体，承载的融资压力巨大。二是融资能力下降。政府投融资平台承担了大量的公益性项目，资金投入量大，基本无回报或收益极少。投融资平台短期内承担多个项目，往往要大量举债，因此，自身资产负债率普遍很高，有的甚至已超过了财务风险的预警线。企业资产负债率高，由此引发的是一系列问题。企业债务规模巨大，每年都需支付巨额的财务费用，在企业正常营业利润和投资收益无法还本付息时，只得通过继续拆借资金或变卖自身有效资产，力保资金链不断。负债规模因主观或客观原因未进行有效控制，最终导致企业资产质量不断下降，"造血"功能愈来愈差，最终丧失融资功能。

二、地方政府融资平台的范围界定和性质

不论是用于直接的项目建设还是用于日常的经营周围，不论是长期还是短期贷款，地方政府融资平台本质上是一种搭桥性质的贷款，是在地方发行公债"此路不通"的情形下，连通政府和贷款的桥梁。政府融资平台的债务从性质上而言是公债，因为最终还款来源是当地的财政，是以未来的地方可支配的财政收入来偿还银行贷款的，银行发放贷款的依据和前提是当地财政未来的收入，是对财政先支后收的搭桥。地方公债，也称市政债券，是地方政府及其授权机构，依据信用原则，从社会上吸取资金以用于当地公共支出需要的一种有价证券，是政府公债体系的重要组成部分。这在西方发达国家是一种成熟的融资工具，但在我国，目前因受制于《预算法》、《担保法》等，在法律上尚不允许地方政府发行债券。因此，无论从制度构建还是出于监管、调控之需要，让地方公债浮出水面已经是势在必行。

三、地方政府融资平台的法律规制

（一）行政措施

2010年6月，国务院出台了《关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》，明确规定，地方政府融资平台的债务经清理核实后按以下原则分类：（1）融资平台公司因承担公益性项目建设举借、主要依靠财政性资金偿还的债务；（2）融资平台公司因承担公益性项目建设举借、项目本身有稳定经营性收入并主要依靠自身收益偿还的债务；（3）融资平台公司因承担非公益性项目建设举借的债务。

2011年3月31日，银监会下发了《关于切实做好2011年地方政府融资平台贷款风险监管工作的通知》，表示今年将继续按照"逐包打开、逐笔核对、重新评估、整改保全"十六字方针，以降旧控新为目标，进一步做好地方政府融资平台贷款风险监管工作。

（二）法律制度

从目前已经出台的规制手段来看，政府仍然采取的是短期、临时性的行政手段，其实效只能是暂时地控制住政府融资平台的即期风险。但是，从长远来看，地方政府始终必须面对着项目多、融资难、收入少的财政困境。在现有的中央和地方的分税制框架下，这种困境产生了强烈的制度需求，完善的具有长效机制的政府投融资法律制度亟待建立。

参考文献：

[1]刘峰.政府投融资平台运作研究[J].建筑经济,2007年第2期.

[2]谭长路..地方政府投融资平台建设的模式分析[J].甘肃金融,2009年第7期.

[3]肖明.地方政府融资平台的财政风险及其法律控制[J].2010年全国经济法学研究会年论文集.

[4]尹守香.关于发行地方公债的理论依据及现实意义的探讨[J].经济研究导刊,2009年第18期.

作者简介：玄志弘（1990-），男，江西省南昌市人，华东政法大学经济法专业 2010级硕士研究生，主要研究商法与经济法学。