中国县级人大在线及其决定因素的实证分析

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20世纪末以来，越来越多的国家开始接受民主原则并寻求改善治理，许多新的国家议会和亚国家议会出现。这部分是全球化过程的结果，在这些过程中一个起到关键作用的因素就是新信息和通讯技术的出现。以因特网为代表的信息和通讯技术对于所有部门都产生深刻的影响——公共部门、私人部门和市民社会[1]。信息和通讯技术的运用与发展变得越来越广泛，并带来政府、商务和公民互动方式（既包括公民与政府也包括公民之间）中的重要革新。在这种革新浪潮中，现代民主政治运作的重要支柱——议会，自然无法逃脱信息和通讯技术的影响和渗透，互联网时代要求议会机构上网并与公民进行广泛且高质量的沟通和互动。本文就是对中国地方人大网站设置情况的一个分析，第一部分立足于人大的功能和网络对于发挥人大功能的作用，揭示人大在线的必要性。第二部分简单介绍我们的研究方法。第三部分对中国各级地方人大在线状况进行一个描述性统计。第四部分尝试对于县级人大是否在线的决定因素进行解释。最后是简短的结论。

一、增强人大制度功能：人大在线的必要性

议会是现代民主社会的一个重要支柱，对于推进和增强民主意义非凡。从制度视角来看，议会制定法律，讨论并设立政治优先事项，分配资源，代表不同的选民和政党并且监督政府行政机关，是讨论公共政策和推进建立共识的一个主要论坛[2]。现代议会的功能是多样的，包括冲突解决、教育、立法、代表、监督、合法化等，其中立法、代表和监督普遍被认为是议会三大核心功能。那么，互联网时代的到来，议会与飞速发展的信息通讯技术（ITCs）又会呈现怎样的关系呢？换句话说，以因特网为代表的信息通讯技术，会给人大制度功能的发挥带来怎样的影响呢？

议会事务研究专家科勒曼等指出，代议制民主的成功运作需要信息有效地、多维度地流动，某种程度上可以认为，没有信息任何形式的民主都不可能存在。因此，数码信息技术特别是计算机和通讯技术的结合所产生的互联网技术的迅猛发展，必定给代议制民主的运作带来深刻的影响[3]。数码信息技术的使用，能够改变议会及其议员与公民、行政部门等利益相关者之间的互动方式（见表1）。

表1：信息通讯工具与沟通技术比较

具体来说，以因特网为代表的信息和通讯工具对代议制功能发挥的巨大潜力，主要是通过信息沟通、信息传播和信息管理三大过程产生的[4]。概括起来，议会的功能可以做如下理解（见表2）。

表2：议会的多重功能

针对议会的多重功能，信息沟通、信息传播和信息管理三大过程在不同程度都能影响着议会的每一个功能。比如，信息管理过程，对于立法和监督的功能就十分重要，而与代表功能则不甚相关。信息沟通过程对于代表功能尤其重要，信息传播过程对于教育功能则尤其关键。三大过程发挥作用的过程，能够整合用于议会功能运作相关的信息和通讯技术（见表3）。

表3：应用每个信息通讯技术过程的议会工具

此外，这三个过程能够自然地发生重叠并会卷入各种类型的行动者。这些行动者不仅包括议员和公民，还包括政党、议会党团、政府成员、文官、议会职员、压力集团以及其他相关组织。可以说，因特网以其可获得的信息的形式为代议制运作提供了大量财富，这些财富可以任意被获取而不是被简单予以管理。通过电子邮件、电子公告栏、讨论组和电子论坛，因特网为公民、议会和政府间高水平互动建立了广阔的前景[5]。所以总体来说，我们可以认为，以因特网为代表的信息和通讯技术，为克服代议制运作的一些制度性约束和障碍提供了一种新的方式，为电子民主的深入拓展奠定了强大的推动力和技术支撑。现代民主政治的运作，没有理由不将以因特网为主体的信息和通讯技术工具纳入创新建设范畴，议会上网实现全程在线，是民主政治的必然要求。某种程度上甚至可以说，在网络时代议会建立一个议会的网站虽然并不能解决民主的所有问题，但是否拥有一个独立的议会网站，是衡量议会能否充分发挥其多重功能的一个起码标准。对此，国内研究电子人大的学者也是有共鸣的，他们也指出电子人大的重点是“人大”形态的网络化，即互联网上的人大[6]。可见，实现人大在线已经是一项刻不容缓的民主政治建设要求。

二、数据获得方法

作为一个关于地方人大在线状况的初步研究，我们的实证研究只关心一个问题：即一个地方有无一个独立的人大网站？有则计为1，否则为0。我们分别考察了省级、地市级、市区县级的地方人大网站设置情况，并计算在线人大占地方人大总数的比重。我们采用如下的方法获得数据。首先，我们进入“政典网”（http：//.cn/main/home/main.php）“全国各地人大机关”页面，那里分省列出全国各省、地级市、自治州、县、县级市和市辖区的名称。其中，有的地方名称处于高亮状况，即“政典网”提供的地方人大网站链接。对于这些高亮的地方，我们一一打开，确保它们能够把我们导引到目前正活跃的地方人大网站。我们的搜索表明，“政典网”提供的地方人大网页链接，绝大多数都能打开。对于这些地方，我们赋值为1；对于那些打不开链接的高亮地方，我们经过反复确认表明确实没有网站的赋值为0。对于那些在“政典网”上没有高亮的地方，我们利用百度和谷歌逐一进行关键词搜索，搜索的关键词一般为“XX地方（省、自治区、直辖市、地级市、盟、自治州、地区）、县、县级市或区人大网”。搜索发现有地方人大网站的赋值为1，否则为0。搜索于2012年3月2日到10日进行，共有五位厦门大学公共事务学院本科生参加了这项工作。

三、中国地方人大在线情况概貌

根据我们对搜索结果的统计，得如表4所示地方人大在线分布状况。省级人大普遍已经建立了自己的门户网站，只有例外，总体在线比重为96.77%。地市级人大层面，剔除4个直辖市，可以得到332个，在线人大总数253个，总体在线比重为76.20%，平均在线比重为71.73%。其中辽宁、江苏、浙江、安徽、福建、山东、贵州7个省的地级市人大全部上网，在线率最低的省份仍是，全省没有一个地市级人大在线，其次是青海，只有1个地级人大实现了上网，在线比重为12.50%。区县级人大层面，得到人大总数2841，在线数为693，总体在线比重24.39%，平均在线比重28.48%。区县人大在线率最高省份是上海100%，最低省份为1.35%。

表4：中国地方人大在线情况统计概况

注：“在线”指人大机构有无一个独立的网站；省级1表示在线，0表示不在线；北京、天津、上海、重庆4个直辖市只统计其区县级人大情况。2012年3月2日～10日上网查询获得数据。

四、县级人大在线差异决定因素的解释

由上述描述统计可知，地市级人大在线情况相对比较乐观，目前平均在线率已达71.73%。我们将集中探讨县级人大的在线状况。通过表4可以发现，县级人大在线比重差异较大，最高的为100%，最低的为1.35%。那么如何解释这种差异呢？

总体来说，可以把影响人大是否在线的因素划分为内部因素和外部因素。外部因素包括地方经济发展水平、网络普及程度、信息技术人才规模、受教育水平等，而内部因素包括上级领导对人大网站建设重视程度、上级人大网站建设质量等。为此，我们使用普通最小平方法多元回归模型（OLS）来进行分析，模型的分析单位为省级行政区，因变量为区县级人大在线率，用各省份中的在线区县人大数除以区县人大总数得出。纳入回归模型的自变量主要包括以下几类：（1）人均GDP，即地方国内生产总值除以人口总数，我们可以假设，地方人均GDP越大，分配给人大的资金可能也会越多，一定程度上会促进人大信息化的建设。（2）网民普及率，即地方因特网用户数除以人口总户数。我们有理由期待，网民普及率越高的地方，网名对于一个人大网站建设的需求也会增大，人大网站建设的压力与动力也会增大。（3）在校生比重，即地方在校大学生除以总人口数，这个指标用来测量地方人口素质，我们假设地方人口素质越高，人大在线可能性也越高。（4）信息技术人员就业比重，即地方信息技术行业人员从业占第三产业就业人员总数比。地方人大网站建设是一个信息化逐步推进的过程，客观上需要大量的信息技术人才，如果一个地方信息技术人才规模越大，则有理由假设该地方人大网站设置率也会越高。（5）人大网站质量指数。该指标来源于张光对中国省级人大门户网站建设的研究，该文从人大的代表、立法和监督三大功能（11项指标）和网站有无及活跃度等维度，对省级人大门户网站质量进行评估，从而得出了各省级人大网站质量的打分和排行（张光，2012）。我们姑且称这一评估结果为人大网站质量指数，该指数在作者的分析模型中是因变量，而在我们这里则是一个自变量，考察省级人大网站建设质量对于区县级人大在线是否会有影响。各变量描述性分析可参见表5。

表5：变量描述性分析

六个变量的二元相关分析（表6）表明，区县人大在线比重与网民普及率、信息行业从业比和省级人大网站质量指数呈正相关，且与网民普及率的相关系数为最高，与人均GDP和在校生比重无关。人均GDP与在校生比重相关系数高达0.825，为避免多重共线性需要分别进入模型。其他自变量的相关系数最高的为信息行业从业比与网民普及率0.606，属于在统计学检验规则的要求之内。

表6：变量相关分析

表7报告了我们的模型结果。三个模型的拟合优度均在0.500以上，表示引入的自变量能够解释区县级人大在线率近51%的差异。模型1中，引入网民普及率、信息技术人才从业比和省人大网站质量指数三个变量，网民普及率和省人大网站质量指数分别通过0.01和0.1显著水平检验。具体来说，网民普及率每增加一个标准差，区县级人大在线率就相应增加0.511个标准差；省人大网站质量指数每增加一个标准差，区县级人大在线率就相应增加0.262个标准差。模型2中加入自变量人均GDP，只有网民普及率和省人大网站质量指数分别通过0.05和0.1显著水平检验。模型3中将自变量人均GDP换成在校生比重，仍然是网民普及率和省人大网站质量指数分别通过0.01和0.1显著水平检验。因此，根据我们的模型结果显示，人均GDP、在校生比重、信息技术人才就业比几个自变量，对于因变量均没有影响。网民普及率和省人大网站质量指数在三个模型中均通过显著性检验，且方向为正。上述发现表明，目前区县级人大在线率的推动力主要来自于省级人大网站质量和网民普及率两方面，并且后者的影响程度要比前者高。省级人大网站质量越高，表明省级人大领导对人大网站建设越重视，对区县级人大网站建设会有相应的示范效应。而网民普及率，主要是来自于公共领域的压力，随着网民规模的增大，地方人大会越来越感受到不上网则难以与公民沟通的压力，而在网民规模很小的地方，这种压力很小。

表7：区县级人大在线率决定因素OLS回归模型

五、结论与政策建议

立足于人大的制度功能和互联网时代的要求，我们的研究表明，以因特网为代表的信息通讯技术，对于促进人大制度功能的发挥能起到巨大的促进作用。设置一个人大自己独立的网站，是网络时代充分发挥人大功能的基础性工作。以此我们考察了中国地方各级人大门户网站设置情况，发现从省级到地市级再到区县级人大在线比重逐级下降，区县级人大在线水平最低，差异也最大。我们因此针对区县级人大在线差异进行解释，回归模型表明网民普及率是影响因变量的最重要因素，这可能表明随着我国网络信息化的建设，以网络共有媒体为标志的公民社会不断发展，对于人大在线的要求越来越高，而且某种程度上也表明人大在线的公民社会基础也越来越厚重。此外，省级人大网站质量指数也对因变量具有一定影响，这一点可能表明人大系统网站建设也存在上行下效的逻辑，省级人大网站质量越高，下级人大网站建设可参考的资源也就越多，人大在线的积极性也会越高。

以上两点发现对于现实社会政策具有一定的参考价值。国家应进一步加大信息科技投入，提高全社会网络普及率，促进网络公民社会发展。人大系统要善于应对信息时代的挑战，加快电子人大建设，逐步实现人大全程在线化，在此基础上大力提升门户网站质量，以法治、透明、效率、回应、责任、民主的现代治理方式实现与公民的良性互动。

注释：

[1]UNDP. Empowering Parliaments through the Use of ICTs. UNDP，2006：5.

[2]UNDP. Practice Note：Parliamentary Development.UNDP. 2003：5.

[3]Coleman， S.， J. A. Taylor， and W. Van de Donk. Parliament in the age of the Internet. Parliamentary Affairs. 1999，52（3）： 365～370.

[4]Leston-Bandeira， Cristina. The Impact of the Internet on Parliaments：a Legislative Studies Framework. Parliamentary Affairs .2007，60 （4）： 655-674.

[5]J.A..Taylor and Eleanor Burt. Parliaments on the Web：Learning through Innovation. Parliamentary Affairs. 1999，52（3）：503～517.

[6]周成钢：《网络环境下“电子人大”建设探析》，载《人大研究》2009年第6期。

[7]国家统计局：《中国城市统计年鉴》，载《中国统计出版社》2011年版。

[8]中国互联网络信息中心网站：中国互联网络发展状况统计报告[EB/OL].（2012-1-16）.http：//.cn/.

[9]张光：《中国省级人大门户网站建设状况及其决定因素研究》，中山大学第四届“地方人大预算审查监督工作创新论坛”会议论文，2012-3-11.

（作者分别系厦门大学公共事务学院政治学博士研究生，厦门大学公共事务学院教授、博士生导师。本文系国家社会科学基金项目：地方政府行政成本与财政转移支付问题研究[10BZZ035]）