地方债务再摸底

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世界上也许从来没有不缺钱的政府，不论经济社会如何发展，财政收入如何增长，支出缺口似乎总是如影随形，一方面地方财源建设的呼声总是不断，另一方面是转移支付需求不足的呼声持续高涨。为了弥补支出缺口，不论是作为“财务主管”的财政部门还是各级政府都在想尽办法增加资金来源，即是经济意义上的负债。

财政部部长楼继伟在中国高层发展论坛上就公开表示，财政部正在部署有关地方债的调研，先以审计署统计的约11万亿元债务为基础，区分出显性、隐性、直接以及或有债务并分析风险，分门别类采取政策，制止住地方政府债务扩张的趋势。这似乎意味着国家可能要对各方忧虑已久的地方债务“出手”了。

危机初现

中国的地方债务究竟有多少？这可能是许多人都想问的一个问题。我国的地方债务规模，基本受官方的封锁，最近一次的数据规模最大的就是2010年审计署公布的地方政府性债务的审计报告，而在此之后我们国家再也没有公布地方债的具体数据。

未知的负债会给我们经济带来未知的隐患，对人们的预期也会带来阴影。惠誉评级4月9日宣布将中国的信用评级从“AA-”下调1个级别至“A+”；一周后的4月16日，另一家评级机构穆迪将中国的国债评级展望从此前的“正面”下调至“稳定”。两家公司都在评级报告中强调了中国地方政府债务的风险。正是由于我国的地方政府债务长期游离于预算之外，成为“黑账”。据了解，不少地方政府对此也讳莫如深，甚至闭口不谈，不少地方财政部门提供给本级人大的也不过是中央转贷地方的债务的还本付息而已，关于投融资平台的债务一概没有。

中央财经大学财政学院温来成教授和他的团队近年来做了大量关于地方债务的研究工作，他认为，目前公布的10.7万亿政府债务的数字偏于保守，且基本仅包括了省市级。据他本人在一线的调查推算，这个数字在14万亿左右。他同时认为地方政府的负债从目前来看还是银行融资和城投债。

对于融资平台的界定，财政部副部长李勇曾在一篇文章中表示，地方政府投融资平台是由地方政府出资设立，并授权向市场融资，从事基础设施投资和管理活动，并且他认为投融资平台借助的是政府的信誉，偿还之时以公共资金来偿还。而事实上，许多投融资平台是地方政府根据公司法打造“拼凑”而成的不完全公司，公司治理的结构与正常的公司也有所不同，拿其中一点来说不少投融资平台的“老板”的身份都是地方主管副市长或者是财政局长，这显然不符合规定。

债务摸底

记者对某市（该市为地级市）人民银行的相关人士采访时了解到，他们支行在前不久，为了解当地政府投融资平台债务情况，采用重点调查的方式，对市级政府7、8家投融资平台的债务情况进行过专门的调查。他表示，虽然近几年银行贷款占比有所下降，但还是以银行贷款为主，占债务总额70%左右。银行贷款还是以项目贷款为主，主要投向基础设施和土地收储，并以地市级平台贷款为主，不良贷款比例少，贷款质量比较好。不过由于贷款以土地抵押为主，还款来源于土地出让金。在近年土地出让金下降的情况下，还是影响到了公司还款，平台公司因自身现金流不足偿债压力增加。而还款来源受土地市场的影响又很大，银行贷款等融资渠道受阻，一定程度制约了平台企业后续的资金需求。对此，政府应该重点把精力集中到增强债务偿还能力上来。银行应强化平台贷款管理，确保还款来源稳定有效。

该人士回忆说，当地投融资平台的迅速发展是在2008年，在政府 4 万亿投资应对国际金融危机的背景之下。按照去年年底的统计数据来看，共有40多家投融资企业，其中地市级有4成，县级大约占6成。类型也比较多，有开发区融资平台，国有资产管理公司，土地储备类平台等等。他说，除了银行债务，平台公司还会通过证券公司发行公司债。这些债券募集资金成本低、期限长，只需要每年付息，到期还本，适合轨道交通等城市基础项目融资（该城市有在建地铁项目）。当然，不论是银行贷款和发行公司债，还是短期融资债券，都需要资产规模支持，而地方政府为了达到这一目的进行了合并重组，多元化投资等等，其中就有一些不合理的成分，比如一些投资并不是公共服务领域，完全是可以由市场来完成的。

县级政府负债方面，目前从审计角度来看，资产利润率较低，一旦项目投资收益不能覆盖成本，这些隐性债务就必然显性化，给县级财政造成巨大压力。据记者了解，某县就是由于债台高筑，偿债无方，以致众人均不愿担任财政局局长这个昔日的“肥差”。而且，不少项目的长官意志明显，就有某地“长官”要求辖区内都要建设一条50年不落后的样板街。这就导致对投资项目缺乏严格科学的论证，容易造成资金使用上的浪费，以及投融资平台的效益低下。某区财政人士向记者表示，其实不少政府现在对投融资平台债务担保有名无实。在区政府融资过程中，政府会想方设法作出“担保和承诺”，可是要知道多数县区级政府自身的财政风险已经非常大，再加上一些平台公司的项目过多，县区政府的担保和承诺被重复运用，实际上已是有名无实，一旦平台还债发生困难，区政府也同样没有能力为融资平台还债。

债务成因

目前我国债务多头管理格局有目共睹，据了解有国资委、政府各部门，财政部门往往并不是主导部门。该人士表示：“现在城市基础设施建设项目都比较大，县区这些地方的融资平台往往是要从多家银行贷款的，然后将借来的资金放在一个‘袋子’里，根据不同项目进度的情况随时使用。”他也承认这种方法确实方便了“自己”使用，但老实说对贷款银行却是很不利的。银行方面无法对资金使用进行有效的监控，更无从防范资金被挪用的风险。

有研究人士认为，如果算上乡镇债务，那么我国债务总量远不止10.7万亿。在调查过程中，他们发现乡镇的平均债务大概在200万到300万左右（记者了解到，有些西部乡镇竟也负债达千万以上），而我们大概有4000多个乡。西南某乡镇干部表示，该地主要以农业为主，经济底子很薄，很多时候只有持续借债才能维持政府机构的基本运转。他说：“其实你看很多乡镇的负债不多，有的一、二百万，其实背后的问题就是，这样的规模也早已超出了它能承受的极限，更超出了它的偿还能力。拿我们自己来说，我们这（县），人口大概100万左右，有40几个乡镇。这几年好像没有做过统计，好几年前做过一次统计，县政府认定的地方债务就快到8000万了。而且一些乡镇的债务还在扩大，很多地方已经没有很有效的还债来源，形成了恶性循环。”

另外，他认为还有一个原因是近年来国家对农村的投入不断增大，对镇政府投资于农村建设的硬性指标也越来越多，每年的支出基数也越来越大。除了道路、水利等等这些之外，村村通公路、通自来水、新农合这类型的都是有严格要求的，都要乡镇一级的政府给予相应的配套。当地人民的生活水平是提高了，乡镇的债务也上去了。还有的领导为了追求政绩不顾“家底”，形象工程、面子工程不断。他表示，现在的干部任用体系也存在一定问题，主要领导往往任期不长，有的干部屁股没坐热就已“高升”。坐的时间长了“没动静”，一方面会被认为“没能力”，二是如果本人干的好却没得到提拔，也没有积极性。这就导致不少领导干部就关心自己任期内的政绩，多短期行为。对前任积累的债务化解缺乏动力，主要领导的“冷落”，大概也是债务长期不化的主要原因之一。