对中小银行联动监管的实际操作

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2005年3月，刘明康主席指示对深发展进行联动监管试点。自此之后的两年多的操作实践表明，对中小银行联动监管是中国特色银行监管理念的重要体现，是监管自主创新能力的重要标志，也是提高监管科学性和有效性的重要保证。

何为联动

从形象与状态上讲，联动可以用“渔网原理”来表达。可以理解为十六个字，即“纲举目张，网络互动，联络互补，行动如一”。

《吕氏春秋》中有一句话，叫做“引其纲，万日皆张”，就是说联络性很强，按照现今的情况，我们还可以理解为网络互动、联络互补、行动如一。《孙子兵法》里也有一句话，叫做“其勇如一，政之道也；善用兵者，携手若使一人”。我认为这是协调性、联动性良好的一种表现，即行动一致、行动统一、整体联动。整体联动能够取得特殊的效果，就像“一夫当关，万夫莫开。”

为何联动

联动是形势发展的需要，是实现信息共享的需要，是统一监管标准和行动的需要，是适应监管国际化的需要，是充分利用监管资源和提高监管执行力的需要，也是进一步提高监管科学性和有效性的需要。

统一监管标准和行动。

可以用“木桶理论”来说明。我们都知道，计算木桶的容量不是简单的长乘宽、底乘高。一个木桶容量大小，既不是取决于最长的那块木板、也不是平均的那些木板，而是最短的那根木板。因此，要提高木桶的容量，主要是补齐其中最短的那块木板，我的理解是，改造和弥补原有的缺陷，使之达到一定的标准和高度，以便统一行动。从监管角度讲，我们通过联动改善监管的薄弱环节，实现监管标准的统一和行动的一致。比如，在对中小商业银行增资扩股股东资格进行审查，特别是对5%以上和异地股东的资格审核时，我们委托当地银监局联动审查，较好地弥补了对异地股东难以审查的缺陷。再比如对企业状况、法人代表的道德水平等进行审查，提高了对股东资质审查的准确性。

充分利用监管资源和提高监管执行力。

在监管实践中，我们在力图不打破现有监管层级的前提下，通过监管职责的调整和权限的调整，实现银监会系统内部的联动，来提高工作的效率。例如，对股份制银行法人资格的审查，以前经常借用省局的同志到北京来，或者到法人所在地区进行检查，连续跟踪三年，情况怎么样呢？我们有所了解，但了解不深；我们对其分支机构也有跟踪，但了解不广。所以自2006年以来，如果要对一家法人机构授信业务进行检查，我先要求各银监局去，然后再对法人机构总行进行检查。这样就改变了原来你抓你的、我抓你的、中间还有一个断层的状况。通过这种联动，省局的工作质量不仅未受影响，而且还提高了，对总行的检查质量也有提高，对分支机构的情况了解更多。所以说有机联动是改进我们监管效率的重要方面。

进一步提高监管的科学性和有效性。

有一种“共振理论”，用物理学术语讲，就是两个频率相同的物体，当一个发生振动时，引起另一个振动。我把它叫做“共鸣原理”，也可以叫做“举一反三”。在监管过程当中，通过上下内外联动，增进银监会系统内各监管部门政策执行的一致性，实现监管的一致行动，从而大大提高监管的覆盖面和及时性。

这里有一个例子。2006年广州出现了用虚假存折进行诈骗的案子，广东银监局立即向会里做了报告，我们根据情况进行分析整理以后，立即通知有关银监局进行风险提示，要求各银监局对中小银行机构进行通报，使诈骗手段迅速失灵。你那边有情况，我这边就防范，这就是举一反三。

联动什么

按照有关领导监管新理念和国际化的要求，目前联动至少包括十个方面，即非现场监管分析提示联动，现场检查联动，公司治理监管联动，内部控制监管联动，撰写监管报告联动，实施监管措施联动，监管评级联动，风险处置联动，市场准动，促进改革与发展联动。其中公司治理监管联动和内部控制监管联动，是我们当前最重要的工作，所以在此特别提出。

关于非现场监管分析提示联动。2006年我们通过内网信息平台，实现了城商行非现场监管信息上下互动，交流风险监管及提示，交流商业银行内部管理改革、小企业贷款服务等方面的情况，累计已达数十万字。

关于现场检查联动。这里讲两方面内容。第一，为提高现场检查效率，2005年、2006年我们与四川局联动，研究和开发现场检查软件。该软件有三大功能体系，一是通过软件实现信息共享，包括总账、分红账等信息，二是便于组长和指挥人指挥，三是便于了解每一个检查员所做工作的底稿，因此可大大提高了检查效率。第二，为了持续监管整改效果，我们对股份制银行连续跟踪三年，真正与各局联动进行检查，使得问题的整改率达到90%左右。

关于公司治理监管联动。我们与重庆银监局联动，为一家银行优化高管团队。我们发了联动监管意见书，引起了当地政府的高度重视，使这家银行团队的优化工作得以启动，通过内部专业提拔和外部聘任，高管团队的专业知识水平有所提高，平均年龄下降两到三岁。这是我们在公司治理方面的联动，我们认为效果也是不错。

关于监管报告联动。2006年上半年，我们还是通过内网信息平台，对部分银监局上报的2006年上半年城商行监管报告进行点评，一些监管局根据点评情况，主动对报告进行修改甚至重写，报告整体质量有很大的提高。我们对股份制银行现场检查进行联动，慢慢要做到网上，在内网上进行管理和交流。

关于监管措施联动。从2006年开始，我们运用了“联动监管意见书”，2006年以办公厅名义下发了9份，部内下发了80多份次，取得了较好的效果。举个例子，我们与安徽银监局联动，对银行改革重组进行跟踪，安徽局高度重视，成立六个小组，跟当地商行10多个人进行项目推动，具体怎么样，今年还要跟踪评估。

关于监管评级联动。在当前情况下，我认为监管评级是一项十分重要的工作，“监管评级、市场准入、监管行动”中，监管评级是第一道。以股份制银行为例。各地监管局的监管评级进行初评和复评，然后，通过召开由所有属地银监局和监管二部的监管处长和主监管员参加的监管评级工作会，按照统一的标准和尺度，共同研究讨论各行的最终评级结果。现在城商行也基本上按照这个做。但城商行面广，去年我们做了17家，想从今年、明年开始，逐步扩大一些范围。例如今年年初，我们与辽宁银监局一起成立了评估小组，对几家城商行进行了评级，通过联合评估进一步推动了该行的整改行动。

关于风险处置联动。有很多例子，这里仅举几个。第一个例子就是与江西银监局联动，对一个地区信用社开展风险处置工作，加上跟省政府、当地政府协商，并与人民银行会商，目前已取得了较好的成效。主要成效在于处置的资金已经基本落实，并开始逐步清理债务。我认为这在现有体制下是很不容易的事，特别是资金问题，我们也专门与人民银行加强沟通、加强交流，寻求支持。第二个例子是与湖南局联动，争取地方政府和有关部门支持，迅速地化解了某银行集中提款风波。第三个案例是与海南局联动，持续推动海发行退出市场工作。第四个案例是与福建局联动，加大城市信用社的处置工作。

关于改革发展联动。希望在下面五个方面进行探讨与交流，即：支持城商行适度跨区域发展的几点考虑；城商行联合重组有关问题；中小商业银行选择股东方面要注意的几个问题；引进战略投资者过程中要重视的几项内容；引进外籍高管要追加考虑的几项素质。这些问题，随着我们全面开放，在我们银行素质不断提高、社会影响不断扩大、世界知名度也在不断提高的情况下，都是一些实际问题。有些法规还没有完善，但实际工作要推动。因此需要讨论。

关于支持城商行适度跨区域发展的问题。我认为有三点内容。第一，随着我国加入WTO，金融业已经全面对外开放，城商行成为银行体系的组成部分，也是银行业的一支生力军。城商行应该提升竞争能力，也应该有它们自己的竞争方式。所以我们认为，应该允许有能力的城商行进行合理的网点布局。第二，中央要求建设“新农村”，发展区域经济、县城经济，所以城商行也应该有所发展。第三，我们要支持经营发展良好、风险管控能力强的城商行又好又快发展。又好又快发展也是中央的精神，对城商行也要区别对待，推动其前进也是我们的责任。

跨区怎么跨？现在好多省都在跨，我想可以有几点考虑。第一是跨县。现在很多企业进口总量很大，我们要支持小企业和新农村建设、城乡一体化改造和县域经济的发展，因此跨县是可以的。第二跨就是在省内，地市与地市跨。第三跨就是跨省，但前提是监管评级达到股份制银行中上水平，这是第一句话，第二句话就是统一传统或者区域经济跨度，比如珠江三角洲、长江三角洲、环渤海地区等。第四跨就是东南西北，跟全国性股份制银行一样，目前还在研究，时间上还是要慢慢地一步步走。适度跨区，要有制度安排，目前正在启动中资银行制度修改和城商行跨区域办法的修改。

关于城商行联合重组要注意的几个方面。现在有几个省已经提出这方面的思路和目标。为了把工作联动的更好，我想先指出几个要点。第一个要点，要先处置好历史风险。现在不少省里报来风险处置方案，或者叫做改革方案，一定要执行好，处理到位。不要老风险没有解决，新风险又出来。第二就是各银行的董事会要依法办事，要坚持自愿原则，我们不能强迫，否则会出现风险。监管部门主要是政策引领和资格审查。第三是关于名称问题。名称要有几个有利于，即要有利于提高本行自身发展，有利于打造自己的品牌，有利于地方经济建设。名称要与城市和地方相关，起码要让我们听了名字就能知道是什么地方，别叫长征、火箭、星星等等，我们不知道你行在什么地方，万一出事我们都不知道到哪里去。第四就是要保持业务稳健和人心稳定。第五个要点是要密切关注和防范联合重组过程中可能发生的新的风险，包括操作风险与道德风险。

关于中小银行选择股东要注意的几个问题。为了我们更好地联动，提高监管效率，根据新的情况以及遇到的一些实际问题，提出几点建议。

第一点，股东企业现在的状况要符合我们现行投资入股办法的有关要求，主业要突出，流动性强，有良好的发展前景。第二点，企业与银行无违规的管理关系，没有多头借贷现象，负债率较为合理。第三点，派出的董事或参与银行经营管理的高管，要事先了解银行的运作情况，要掌握一定的金融知识，特别是城商行，政府作为大股东，委派了一些高管，在这方面也要有一定的条件。第四点，股东对银行长远发展要有信心，持股锁定期是三到七年，不能搞短期投机。不管是境内还是境外投资者，锁定期都是三年以上，为什么还有一个七年呢？对城商行来说，现在的风险处置都是政府组织平台公司进行不良资产的抵消，而这些平台公司往往从这些银行借钱，这些贷款都是10年左右，有些是20年。为防止不良资产的增加，对城商行股东要有一个锁定期。第五点，企业集团及其子公司投资入股银行机构不能超过两家，同时，要严格防止关联关系。另外对老股东增持股份也要区别对待，要跟踪监管。今后对5%以上的股东我们都要进行跟踪监管与了解。

关于引进战略投资者要重视的几个问题。前提是按照现有规定标准掌握，这里所讲的是一些补充。第一点，进一步加强信息沟通与共享，银监局得到相关信息一定要及时给我们反馈或者报告。第二点，银行选择的时候要门当户对。第三点就是把好技术关。经过这几年有关条款的学习和研究、修改，对排他性条款等一定要把好关。第四点要科学定价，不能仅仅以净资产作为定价标准，要考虑中国良好的宏观经济走势、银行已有的网点优势等。第五点，要以业务单元合作为基础，坚持整体推进。现在我们管的中小银行的战略投资者有十六七家，有一些推进不错，有些还没有开始，所以在这些方面我们还要进行引领和推动。第六点，要适当引进符合条件的中管、高管或有关首席官。

关于引进外籍高管要追加考虑的几项素质。为了更有效地开展工作和正确评判银行改革发展的需要，我们希望这些外籍高管能具备以下四个方面的素质，一要了解中国的国情，二要尊重中国的法律、法规，三要熟悉中国银行业改革发展的历史，四是最好能用汉语作为工作语言进行交流。有些外籍高管靠秘书翻译，工作有不少偏差。

怎么联动

如何联动涉及到联动体系、联动监管对象、联动准则、联动机制和联动途径五个方面。

关于联动体系。从银监会主体来看，可以分为内联和外联。内联从纵向可以有四个层次，或者叫做四个层级，我们也叫上下联动，就是银监会机关、银监局、银监分局、监管办事处；从横向看就是左右联动，三个方面，即机关部门之间、各个银监局之间，还有部门内部联动。总体来讲，横向有三个联动层面、纵向有四个联动层级。

纵向联动、上下联动，我想以城市信用社分类处置作为案例来介绍。2006年，我们与东北三个省局联动，多次与政府有关部门沟通，使城市信用社处置工作出现重大进展，东三省共处置230家。再如，我们与内蒙古、河北银监局联动，全部完成了两个辖区内城市信用社停业整顿退出市场工作。

还有一个叫部门之间联动。例如，二部监管工作的安排，重要报告与风险提示，监管意见书等等，以及有关行动处置，得到了办公厅大力支持。在监管岗位设置、流程改造、人员配制和培训教育方面，我们与人事部、培训中心联动，求得支持；在引进战略投资者过程中，和如何贯彻CEPA标准问题上，与国际部、三部数次商讨；在案件查处和移交方面、与监察局联动；在新业务整合中和创新部合作；在推动小企业贷款建设方面，与研究部、统计部联动等。

外部联动有四个方面，一个是当出现风险机构的时候与国家几大部委联动，比方说与人民银行、财政部联动。第二是与地方政府联动，进行机构风险处置、重组改造。此外，与银行机构股东大会、董事会及内审机构联动也不少。与外部审计机构的联动正在逐步展开。这里有一个与地方政府、银行董事会联动的例子。我们与广东银监局和其他有关部门一起，在对广发银行重组和引进战略投资者过程中，坚持以地方政府为主导，紧紧依靠地方政府，由银行董事会依法执行。原则我们用的比较好，主要是政策引领和资格审查，经过前年和去年的努力，到去年底，广发行重组改革和战略投资者引进工作已经基本完成，社会反映也不错。

关于联动监管对象。北京、渤海、浦发、广发、深发展等行，以属地监管为主，我们联动监管。我们直接监管六家股份制银行。我们联动监管、以各省局为监管第一责任人的城商行有113家，城市信用社分几个种类，清理整顿以后正常运营的有50多家，还正在进行清理整顿的有20多家，退出市场的有160多家。

关于联动准则。一是以规章制度为准绳，二是以法人监管为重点，三是以非现场监管为主线，四是以现场检查为尖兵，五是以监管评级为导向。在规章制度方面，我们从股份制商业银行属地监管、联动监管的角度，从2005年10月份开始下发了五个制度，尽管还不够完善，但已经迈出了制度性建设的步伐。城商行的属地监管、联动监管，我们还没有专门的制度，但我认为可以参照股份制银行有关制度，不断地补充与完善。还有城市信用社的监管制度等。

关于联动机制。有六句话，即：非现场监管、现场检查与市场准动；非现场监管与现场检查联动；风险处置与支持政策联动；案件专项治理与监管措施联动；监管成效与激励联动；监管评级与市场准动。

非现场监管与现场检查联动，主要讲两个事例，一个是今年安排的现场检查项目，是依据非现场监管发现的问题决定的。根据现场检查核实情况，调整下一个监管周期的非现场监管重点。要求非现场监管人员适度参与现场检察工作。

关于风险处置与政策联动，各个省在这方面做了大量的工作，二部也进行了不少探索，特别是灵活性和原则性相结合方面。我把它归为一个前提、两条原则、两项要求、三个允许和一项激励。

一个前提就是六个字，“依法、真实、有效”。两条原则，第一条就是“紧紧依靠地方政府”，第二条叫做“紧紧依靠银行股东和董事会”。这也是中国特色，也是依法办事的需要。两项要求，主要是针对政府换届和银行换届。政府一换届下面就有问题，银行一换届，下面怎么做也是一个问题，所以我们说有两个条件。第一条，必须有三分之一是政府投入的可变现的优质资产，包括有效土地、房产、退税政策和现金等。第二条，政府组建或授权经营不良资产的经营管理公司在银行贷款期限不应超过8年，以5年为好。三个允许，第一可允许地方财政在一定时间内适当控制或占比高一点，但必须在三年以内逐步压缩。第二可允许一些地方政府通过平台公司，对高风险机构进行资产处置或增资扩股，但也要求有股权压缩计划。第三可允许个别股东或新股东适当放宽标准进入风险行，但要严防关联关系。一项激励，就是对其他银行机构以收购的方式处置风险，我们予以支持。

关于联动途径。简单地表述一下，一是会议座谈与沟通，二是联合检查与跟踪。

（作者系中国银监会银行监管二部主任）