辽宁省耕地保护机制与政策创新模式思考

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【摘 要】2009年以后，辽宁沿海经济带和沈阳经济区国家新型工业化综合配套改革试验区先后上升为国家战略，全省必将对土地将产生巨大需求。对于辽宁省耕地保护机制与政策创新模式的思考，本文从探索创新思路与方向，实施差异化区域耕地保护政策，调动农民参与耕地保护的积极性，保护耕地与保护生态并举，依靠市场调节土地区受益分配等几个方面进行了阐述。

【关键词】耕地保护 节约集约 生态平衡

近年来，国务院高度重视耕地保护和粮食安全问题，严守土地红线，严控各种破坏耕地、低效及违规利用土地的行为。而2009年以后，辽宁沿海经济带和沈阳经济区国家新型工业化综合配套改革试验区先后上升为国家战略，全省必将形成新一轮发展热潮，对土地将产生巨大需求。在这种新背景下和新的战略指向下，保护耕地与发展地区经济的将是众多“两难问题”的难中之难。

1耕地保护传统手段陷入桎梏，急需探索创新思路与方向

目前，仅凭储备的耕地后备资源已无法满足辽宁沿海经济带、沈阳经济区两大国家战略和县域经济、城区经济发展等全省战略对土地的巨大需求。与此同时，近年来极端天气频发，加之耕地破坏严重，粮食安全问题被陡然突显出来。从严控制土地使用，进一步加强耕地保护将是未来国家土地政策的重要方向。

在新背景和新战略下，全省耕地保护的机制和政策创新的总体思路是：要打破现有耕地保护任务层层分解、逐级落实的监督管理制度，按照对全省耕地数量和质量实行“省内统筹、大区域协调、全方位监控”的原则，探索改革耕地管理制度，实施“省内总量控制、突出重点区域”的耕地保护制度，加强对保护地区与保护者的补偿，进一步完善耕地保护政策体系，建立健全长效的耕地保护机制，实现耕地“数量不减少，质量有提高”的目标，进而保障区域粮食生产安全和社会稳定。

2实施差异化的区域耕地保护政策

2.1以区域“挂钩”政策为试点，推进省级耕地保护统筹

一是突破原有以县级行政区域为单元开展“挂钩”的限制，进一步探索分别在三大区域内开展农村建设用地减少与城镇建设用地增加挂钩的试点工作；二是加大农村宅基地和村庄整理，对整理节约的土地首先要复垦为耕地，部分调剂为建设用地的必须符合规划、纳入计划，并优先满足集体建设用地，节余的指标通过增减挂钩置换给区域内城镇使用；三是利用辽宁各区域内发展水平差异与整理潜力优势，进一步扩大土地级差收益，增强城市反哺农村的力量，改善农村生产生活条件，消除经济发展较快地区农村建设用地整理潜力较低、成本高的矛盾。

2.2统筹实施“占补平衡”，维系区域和谐发展

科学预留沿海地区的发展空间，保证耕地保有数量、基本农田面积不明显减少。合理调剂沈阳经济区核心区域的发展空间，稳定耕地数量与质量，使其在较长的时间内不出现明显的波动。严格辽东、辽西地区的耕地保护制度，保证耕地数量绝对不减少，并有适度增加。对于沿海与沈阳经济区核心区域内地级市在各市实现占补平衡能力较弱的，可增加部分跨市域的占补平衡额度，或实施非本市的“占一补多”政策，适度提高耕地补偿系数，弥补本地资源不足的硬性约束。

2.3挖掘非农用地潜力，提高土地节约集约水平

推进海域使用权、土地使用权整体出让制度建设，探索填海造地新模式。鼓励填海造地，鼓励利用废弃盐田等废弃地和未利用地，使用上述土地的，可以享受按最低价款30%来确定土地出让价款；对土地利用率、容积率高的工业用地，不再增收土地价款；对在沿海经济带确定的区域内发展各市选定的优先发展工业项目，确定土地出让底价时，可按不低于所在土地级别相应标准的70%执行；对于标准厂房建设的容积率等相关指标超过国家标准的，按1：1的数量给予相应地区新增建设用地指标奖励。盘活城市内部存量土地，加强对批而未建土地的监管力度，减少新增建设用地对耕地的占用量。加强对城市污染严重土地的改造，努力恢复并补充为建设用地。进一步完善城市低效用地的退出机制，将闲置、废弃和使用效率较低的土地开发为新的建设用地，减少建设占用耕地的数量。

2.4建立区域补偿机制，加大对耕地保护区居民的补偿

建立合理的补偿机制和政策，加大对实施耕地保护区域的转移支付，尤其是辽东、辽西北地区，努力使当地居民的人均收入逐渐接近全省平均水平，增强其开展耕地保护工作的热情与动力。同时，控制该区域人口增长，有序组织生态移民，减少区域的环境负荷，促进耕地、草地、林地等有利于生态功能完善的土地快速恢复。

3变“要农民保护”为“农民要保护”

3.1探索期权补贴新方式

创新当前对粮食等农产品的价格补贴方式，通过建设完善的农产品期货市场，利用期货市场所发现的价格具有科学性、权威性和预期性的特点，以期货市场形成的期货价格作为补贴价格的参照，政府出资或部分出资为农户购买看跌期权，通过运用期货市场的经济功能来扶持和“补贴”农业。利用粮食期货价格指导农民进行生产结构调整，把现货市场的风险转移到期货市场。可选择新民、开原等农业县进行期权补贴试点，探索补贴强度，积累推广经验。

3.2拓展农民投入新形式

引导农民增加耕地保护投入，并从保护耕地中受益。推进农田整理工程，加强免费的耕地保护和农业生产技术指导，拓宽农业低息贷款发放领域、范围与额度等，引导农民积极开展或参与耕地整理，树立长久保护耕地、提高农业综合生产能力的意识。

3.3推广互助组织新模式

要选择适当规模的乡镇或村，以老党员、老干部、村干部或村民小组长等为代表，自发成立耕地保护组织或协会类民间团体，利用成员来自基层民众的特点，加大宣传力度，增加当地农民保护耕地的知情权、参与权、监督权，明确土地权利人保护耕地的义务，调动全体农民参与耕地保护的积极性，实现农民知法、守法并协助执法的良性动力。

4保护耕地与保护生态并举

4.1增添生态耕保考核指标

要在实施耕地保护中，不仅加强耕地的数量与质量平衡考核，而且要加强生态功能修复指标的考核，完善耕地保护政策体系。可以在辽东山区、辽西生态脆弱区进行先期试点，加入生态平衡测算指标，统筹耕地保护任务。

4.2恢复耕地生态功能

第一，加强以改善生态环境为目的的土地整治。在辽西生态脆弱地区，优先安排兼顾生态与提高耕地质量的项目。加强对抚顺、阜新、本溪、葫芦岛、鞍山、营口等进行煤、铁、钼、硼、菱镁等矿产资源开发地区和部分灾毁耕地的复垦，防止地质灾害并增强生态容量。

第二，加强耕地污染防治。重点防治沈阳、鞍山等传统工业区周边因工业“三废”排放引起的土壤污染；防治东部山区、水源上游等区域农药和化肥过量施用引起的地力下降；防治阜新、本溪、北票等地区矿山废弃设施、尾矿等对耕地的占用和污染；防治城市及中心城镇生活垃圾无序堆放引起的污染等。

第三，加强耕地水土流失的治理。对于辽宁东部山区、中部平原区和西部丘陵地区因地制宜地采取生物措施与工程措施进行综合治理，减少水土流失对耕地的破坏。

4.3加强土地生态设计

要在研究辽宁土地类型结构和演替规律的基础上，根据生态学原理，从促进土地向正向演替的角度出发，建立由人工调控的自然社会和经济复合的土地生态系统，并在其运转过程中使自然结构、社会结构和经济结构相互促进，从而不断地从土地取得更多的物质财富。

5部门合作、齐抓共管

要跳出单独由国土部门开展保护耕地的局限，制订多部门合作的耕地保护政策管理体系。突破目前的耕地保护工作只局限于国土系统束缚，建立发改、财政、农业、交通、水利等多部门参与的耕地保护协同机制。让更多涉及土地开发利用的部门（如交通、林业、农业、海洋、草原等）熟悉并了解全省耕地保护的总体目标和主要任务；协调国土部门统筹使用与耕地保护、土地开发利用相关的资金，统筹投入进行耕地保护与土地整治；逐步建立两个或两个以上的多部门预商和会商制度，通过定期和不定期举行的协商，全面统筹需求与保护的问题，增加预期处理的能力；加强监管的通报制度建设，充分利用各个部门基层监管力量，对各类违法、违规破坏耕地的行为及时处置。

6依靠市场调节土地收益分配

要在加强行政监管手段的同时，不断引入市场调节手段。要在耕地保护中增强“无形手”的力量，让土地各相关方参与到土地价格的决定中来，让利益相关方在彼此的博弈中找到利益平衡点，要让留有耕地的人或地区享受到差距不是十分悬殊的收益，不轻易的放弃耕地。打破地方政府对土地一级市场的垄断，允许农村集体建设用地直接进入市场，经营性土地应由交易双方谈判商定，公益性用地由农民与政府直接进行谈判。通过立法形式赋予农民在土地征用和征购过程中与地方政府平等的法律地位，探索赋予被征地农民参与土地价格谈判的路径、提高其话语权。