长江航道及设施毁损索赔存在问题

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【摘　要】　为引起社会各界对保护长江航道及设施的重视，通过介绍长江航道及设施损毁现状，阐述航道及设施损毁的危害后果，对长江航道及设施损毁索赔工作中存在的问题进行具体分析，认为目前索赔工作主要存在无法规依据、无赔偿办法及标准、执法手段欠缺、取证困难、无有效票据等问题，建议加强对航道危害后果、索赔工作的宣传，积极推动专项法律法规的制定，解决索赔难的问题。【关键词】　航道设施；损毁索赔；执法手段；赔偿标准近年来，随着我国经济快速发展，长江航运越来越繁荣，航行于长江的船舶数量及船型日趋丰富和多元化，呈现出百舸争流的繁忙景象。在长江航运大发展的同时，各种毁损长江航道及设施情况也时有出现，且毁损长江航道及设施案件在类型、数量和法律关系的复杂程度等方面都发生了较大变化，给长江干线各区域航道主管部门开展此类案件索赔工作带来许多新情况和新问题。1　长江航道及设施毁损行为表现1.1　毁损长江航道及设施现状长江干线航道全长2 628.6 km（不含宜昌中水门至庙河59 km长江干线航道），分上、中、下游河段。由于各河段水域情况、航行船舶、驾驶人员各不相同，因而毁损长江航道及设施的状况也有所不同。汇总调研长江上、中、下游各河道部分单位辖区内航道及设施的毁损情况见下页表1。从表1中可以看出，目前毁损长江航道及设施行为主要表现在碰损、偷盗航标及器材；超吃水船舶破坏航道；非法采挖砂石、泥土；未经批准修建水工工程；损坏航道整治建筑物等方面。其中，毁损航标器材和超吃水船舶破坏航道表现更为突出。1.2　具体表现形式除表1反映的情况外，根据对长江航道局沿线各单位的调研，目前长江航道及设施毁损行为具体表现主要有以下几种。（1）毁损航道设施，包括：在常年洪水线以下倾倒砂石、泥土和废弃物；偷盗毁损航道设施、器材；在弯窄浅险航道、桥区航道、港区航道甚至控制河段内修建有碍正常通航的码头或其他水工设施等。（2）船舶搁浅破坏航道，包括：超吃水船舶破坏航道，船舶未按规定航行、触礁导致搁浅破坏航道。超吃水船舶破坏航道主要是船舶实际吃水超过该河段航道允许通过能力造成搁浅。（3）采砂活动破坏航道，主要是指未按采砂许可文件核定的开采范围、开采期、开采量、控制高程及作业方式等进行开采和未经许可的非法采砂行为对航道的破坏。（4）危害航道设施工作效能，包括：擅自移动、偷窃航标设施；船舶违规、违章抛锚停泊侵占航道；岸标、灯塔周围的工程施工、植树、修建房屋，遮挡航标及灯光；在航标上拴系渔业捕捞器具；涉水抛石、深钻等相关工程施工影响；破坏航道整治建筑物等。2　长江航道及设施毁损行为后果航道是水运的基础，航道条件的好坏直接决定了通航环境，对船舶航行的安全起主导影响。保障航道畅通，除做好相应的建设和维护工作外，保护航道不受非法侵害、保障航道功能正常发挥更是至关重要。但目前长江航道保护工作面临着一些难题，航道中存在各种各样的毁损航道及设施的行为，对长江航道正常发挥功能产生严重后果。如非法采砂、随意倾倒废弃物的行为，不仅会造成部分航道泥沙淤积，改变水流形态，恶化河势，还会危及堤防等水利工程的安全，给局部地区的防洪带来压力。同时由于众多采砂船、运砂船拥塞挤占主航道，遮挡航行标志，影响了船舶通行，易造成船舶搁浅、碰撞等安全事故，扰乱正常的通航秩序。此外，在采砂船聚集区，为争抢采砂点，采砂船船员常常发生打架斗殴，有时还会出现殴打水上执法人员、暴力抗法等严重违法现象，使水上治安秩序严重恶化，给社会稳定带来不良后果。船舶碰损和破坏航标的行为，会导致航标失去指引航路的功能，造成船舶航行安全重大隐患。船舶“超吃水”行为有可能会导致船舶在航道内搁浅，一旦船舶在浅险航道内搁浅，将造成局部河段泥沙迅速淤积并形成浅包，使水势流态发生变化，原有航槽被破坏，航道条件迅速恶化，而恢复航道原始形态所耗费的工作量、时间和成本较大，将严重影响航道通航。这些毁损长江航道及设施的行为，直接造成航道通航条件恶化，航道服务水平降低，甚至出现航道里程下降和部分航道区间不能通航等不利现象，水运资源将受到很大损害。近年来，随着长江航运的快速发展，长江水运量越来越大，船舶越来越多，但随之破坏航道设施、航道、航标的现象也迅速增长，几乎每年都有岸标电瓶被盗、岸标被损坏、水标被打、非法采砂、超吃水船舶阻塞航道等现象出现。其中，以“超吃水”船舶造成的航道毁损对航道破坏影响程度最大、表现最为突出。2007年11月21日18:54，重庆市万州籍机驳“圣通818”，满载3 400 t燃煤从重庆驶往上海，行至长江中游窑监水道时，在乌龟夹航道中搁浅，阻碍船舶通航逾30 h。11月24日05:50，一艘名为“航林618”的运砂机驳，碰打过河槽航标后又在航道里搁浅，再一次阻塞航道。随后两天，先后又有“航运999”“长兴5号”“富发999”“鑫宇808”“威远1号”等5艘船舶在航道内搁浅，影响过往船舶通行。经调查，这些船舶搁浅大部分是由于“超吃水”违章航行造成的，11月21日搁浅的“圣通818”船吃水达3.5 m，大大超过该段航道2.9 m的维护水深标准。该船舶搁浅后横在航道内，占据了一半航宽，改变了原水流条件，恶化了航道条件，泥沙淤积程度加剧，使航道变浅缩窄，造成上、下水逾200艘船舶滞留，一度造成航道封航。“超吃水”船舶堵塞航道后，航道破坏程度较轻的则能够通过采取疏浚等措施予以恢复，航道破坏程度严重的则恢复起来相当困难，有时可能无法恢复。3　长江航道及设施毁损索赔工作现状毁损，是指行为人故意或者过失损坏或者毁坏公私财物的行为。毁损长江航道及设施的经济损失分直接经济损失和间接经济损失两类。直接经济损失是发生标志毁损、泥沙淤积、碍航等情况后采取修复措施所产生的费用（如航道设施重置及调标、改槽、疏浚、测量等修复措施所产生的费用）；而间接经济损失是指影响过往船舶航行造成的经济损失、航道破坏所造成的后期影响等，这些间接经济损失往往难以计算和估量。目前，索赔工作主要是向造成长江航道及设施毁损的行为人开展的；索赔金额仅测算因毁损行为所造成的部分直接经济损失及修复设施所需要的部分成本支出。长江航道属于为国民经济运行提供交通运输的基础性公共服务设施。长江航道局作为长江航道维护和管理的公益性事业单位，具有航道行政执法管理职能，负责长江航道设施的维护与管理工作。自2008年6月长江航道局实行综合模式改革以来，各航道单位加大了航道行政执法力度，针对日益增多的毁损航道及设施情况加强了索赔工作。据长江武汉航道局不完全统计资料显示，2008—2010年，辖区内针对航标毁损情况开展索赔工作43起，成功索赔额为30.5万元；针对超吃水船舶破坏航道案件共索赔72起，索赔金额61.38万元。南京航道处自2008年以来，共进行10余次的航道、航标索赔及处罚工作，索赔金额逾10万元。同时，为维护航道部门合法权益，长江航道局会同海事、公安等部门对非法采砂破坏航道行为进行打击。如2009年7月28—29日，根据水利部、交通运输部两部合作备忘录有关精神，航道、海事、公安等部门在九江、南通召开现场工作会，部署相关工作，维护航道权益。通过大力宣传两部及沿江各省（市）联合整治长江违法采砂的坚定决心，加强对沿江涉砂行业从业人员的教育和引导，并积极主动地开展工作，及时掌握有关采砂的信息和动态，切实做好采砂管理工作，参与长江干流鄂赣边界水域采砂船舶清理整治等行动。从2009年12月起，组织各区域局航管执法机构每月进行一次采砂执法巡查，将重点采砂河段作为控制检点，检查情况逐月上报，认真分析各地情况，有针对性地加大打击和宣传力度。为防止“超吃水”船舶搁浅后恶化航道条件，航道局行政执法人员加强了对“超吃水”船舶管理，加强与海事、公安等兄弟单位的密切配合，利用联合执法平台加强监管。此外，长江航道局还指导各基层单位通过开展形式多样的宣传活动，大力宣传涉长江航道管理的法律法规等一系列工作。近年来，由于长江航道局加大了航道保护的宣传和执法力度，一方面，严格按照长江航道局公布的实际维护水深，对“超吃水”船舶搁浅事故进行取证、处置和索赔；另一方面，强化与长航局、海事局的汇报、沟通、联动机制，及时通报“超吃水”船舶信息，充分利用联合执法平台，加强对船舶“超吃水”行为的管理，使得船舶“超吃水”现象呈减少态势。2010年，长江干线航道共发生“超吃水”船舶搁浅破坏航道事件17起，比上年减少75%，索赔成功15起，成功率达88%，取得了比较明显的效果。长期以来，长江航道维护管理单位一直致力于加大对航道、航标赔偿及处罚工作力度，但在实际索赔工作中，一方面，由于基层航道管理处是海损事故处理、索赔及处罚事务的直接单位，无实际的行政处罚权；另一方面，由于目前缺乏航道赔偿的有关法律法规和标准，易造成索赔工作陷入僵局。根据长江沿线各航道局特点，选取重庆、武汉、南京等区域航道局及其下属的重庆、武汉、九江、南京、上海航道处以及相关职能部门进行实地调研，重点了解目前长江航道及设施毁损现状及索赔情况（见表2）。由表2可以明显看出，长江航道及设施毁损行为中对航标的侵占、碰损和破坏行为造成的经济损失较大。根据统计，近3年来上述各区域航道处航标累计损失金额高达万元，造成的经济损失巨大，且索赔成功的金额远远不够用于弥补恢复原始功能的费用，制约了长江航道公益功能的发挥。毁损，是指行为人故意或者过失损坏或者毁坏公私财物的行为。毁损长江航道及设施的经济损失分直接经济损失和间接经济损失两类。直接经济损失是发生标志毁损、泥沙淤积、碍航等情况后采取修复措施所产生的费用（如航道设施重置及调标、改槽、疏浚、测量等修复措施所产生的费用）；而间接经济损失是指影响过往船舶航行造成的经济损失、航道破坏所造成的后期影响等，这些间接经济损失往往难以计算和估量。目前，索赔工作主要是向造成长江航道及设施毁损的行为人开展的；索赔金额仅测算因毁损行为所造成的部分直接经济损失及修复设施所需要的部分成本支出。长江航道属于为国民经济运行提供交通运输的基础性公共服务设施。长江航道局作为长江航道维护和管理的公益性事业单位，具有航道行政执法管理职能，负责长江航道设施的维护与管理工作。自2008年6月长江航道局实行综合模式改革以来，各航道单位加大了航道行政执法力度，针对日益增多的毁损航道及设施情况加强了索赔工作。据长江武汉航道局不完全统计资料显示，2008—2010年，辖区内针对航标毁损情况开展索赔工作43起，成功索赔额为30.5万元；针对超吃水船舶破坏航道案件共索赔72起，索赔金额61.38万元。南京航道处自2008年以来，共进行10余次的航道、航标索赔及处罚工作，索赔金额逾10万元。同时，为维护航道部门合法权益，长江航道局会同海事、公安等部门对非法采砂破坏航道行为进行打击。如2009年7月28—29日，根据水利部、交通运输部两部合作备忘录有关精神，航道、海事、公安等部门在九江、南通召开现场工作会，部署相关工作，维护航道权益。通过大力宣传两部及沿江各省（市）联合整治长江违法采砂的坚定决心，加强对沿江涉砂行业从业人员的教育和引导，并积极主动地开展工作，及时掌握有关采砂的信息和动态，切实做好采砂管理工作，参与长江干流鄂赣边界水域采砂船舶清理整治等行动。从2009年12月起，组织各区域局航管执法机构每月进行一次采砂执法巡查，将重点采砂河段作为控制检点，检查情况逐月上报，认真分析各地情况，有针对性地加大打击和宣传力度。为防止“超吃水”船舶搁浅后恶化航道条件，航道局行政执法人员加强了对“超吃水”船舶管理，加强与海事、公安等兄弟单位的密切配合，利用联合执法平台加强监管。此外，长江航道局还指导各基层单位通过开展形式多样的宣传活动，大力宣传涉长江航道管理的法律法规等一系列工作。近年来，由于长江航道局加大了航道保护的宣传和执法力度，一方面，严格按照长江航道局公布的实际维护水深，对“超吃水”船舶搁浅事故进行取证、处置和索赔；另一方面，强化与长航局、海事局的汇报、沟通、联动机制，及时通报“超吃水”船舶信息，充分利用联合执法平台，加强对船舶“超吃水”行为的管理，使得船舶“超吃水”现象呈减少态势。2010年，长江干线航道共发生“超吃水”船舶搁浅破坏航道事件17起，比上年减少75%，索赔成功15起，成功率达88%，取得了比较明显的效果。长期以来，长江航道维护管理单位一直致力于加大对航道、航标赔偿及处罚工作力度，但在实际索赔工作中，一方面，由于基层航道管理处是海损事故处理、索赔及处罚事务的直接单位，无实际的行政处罚权；另一方面，由于目前缺乏航道赔偿的有关法律法规和标准，易造成索赔工作陷入僵局。根据长江沿线各航道局特点，选取重庆、武汉、南京等区域航道局及其下属的重庆、武汉、九江、南京、上海航道处以及相关职能部门进行实地调研，重点了解目前长江航道及设施毁损现状及索赔情况（见表2）。由表2可以明显看出，长江航道及设施毁损行为中对航标的侵占、碰损和破坏行为造成的经济损失较大。根据统计，近3年来上述各区域航道处航标累计损失金额高达万元，造成的经济损失巨大，且索赔成功的金额远远不够用于弥补恢复原始功能的费用，制约了长江航道公益功能的发挥。4　长江航道及设施毁损索赔工作存在的主要问题长江航道局在加强航道管理、保障航道畅通过程中做了大量工作，但是根据调研情况了解到，目前长江航道上毁损航道及设施的行为仍时有发生，索赔困难，主要表现在以下几个方面。（1）缺乏针对毁损航道及设施赔偿的法规依据。目前我国仅在宪法、物权法、民法通则和侵权责任法中对民事赔偿作出规定，相关职能部门也仅在航道管理条例、航标条例、长江河道采砂管理条例以及相关实施细则中对航道的保护作出一定的规定，但针对毁损航道及设施行为进行赔偿的法律法规依据尚未出台。（2）缺乏针对航道毁损赔偿办法及标准。由于目前既没有对毁损设施赔偿的范围、损失金额标准和依据等方面统一的规定，也没有明确、规范的索赔工作程序，航道行政管理部门开展索赔工作困难重重，不利于航道的保护和国家公共资源的利用。（3）执法手段欠缺。由于长江航道维护管理单位无实际的行政处罚权，在一定程度上，其赔偿及处罚事务有必要依靠海事部门及长航公安、地方政府等相关执法部门的支持与配合，因此，在目前航道与相应执法部门联合工作日常协调机制尚未正常运转的情况下，航道及设施毁损索赔工作开展较为困难。（4）取证困难。毁损长江航道及设施行为发生后，一般由毁损行为人主动上报或者是航管人员巡查时发现，航道局了解情况的途径往往多为后者，这给第一时间的取证调查带来一定难度；由于缺乏对航道全线实时情况监控的技术手段，航道管理单位取证困难；部分毁损行为人缺乏赔偿意识，易出现肇事逃逸现象，从而使执法取证更加困难。（5）无有效票据。航道局行政索赔所需要出具的发票只能由中央部门提供，目前尚未形成有效的法律依据和相应的票据，肇事方通常以此为由拒绝赔偿。5　结　语航道作为重要的水运交通基础设施，是保障船舶正常航行的前提和物质基础，航道安全畅通与否直接关系到船舶运行的安全。长江航道的保护不仅关系着航运安全，而且还是维护投资主体合法权益的重要体现。航道及设施损毁索赔不是最终目的，而且希望能通过这种方式约束损毁航道及设施的行为，保护航道及设施，保障航道安全畅通。建议加强对航道危害后果、索赔工作的宣传，积极推动专项法律法规的制定，从根本上解决航道及设施损毁索赔难的问题。