浅谈政府投资项目的代建制制度

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摘要：长期以来，我国政府投资项目以政府为投资主体，财政拨款进行投资，采用“投资、建设、管理、使用”四位一体的高度集中的管理模式。随着我国社会主义市场经济的发展，传统政府投资项目管理制度已经不适应社会主义市场经济发展的规律和要求。在此背景下，我国政府投资项目管理制度的创新，推行代建制非常必要的。

关键词：政府投资项目；代建制

长期以来，我国政府投资项目以政府为投资主体，财政拨款进行投资，采用“投资、建设、管理、使用”四位一体的高度集中的管理模式。随着我国社会主义市场经济的发展，传统政府投资项目管理制度已经不适应社会主义市场经济发展的规律和要求。在此背景下，我国政府投资项目管理制度的创新，推行代建制非常必要的。

一、传统管理模式与工程代建模式

我国政府投资项目传统的组织实施方式主要包括：（1）建设单位自营方式。在建国初，由于当时建筑安装企业不能满足基本建设的需要，建设单位自行组织设计、施工，购置工程材料、施工机械。在 1952年后，该种方式被取消；（2）基建处方式。对于常年有建设项目的政府管理部门及其下属事业单位，如教育、卫生、文化、体育、邮政等，在其组织机构内设基建处（室），专门负责本部门、本单位的建设项目管理；（3）建设单位自管方式（或临时型）。对于临时有建设项目的政府管理部门或事业单位，一般成立临时项目管理机构，临时管理人员一般从内部抽调（或外聘少数技术人员），多数不具备专业技术和管理知识。一旦项目结束，临时管理机构被撤销，管理人员回原工作岗位。若有新的项目，再次组建新的临时管理机构；（4）工程指挥部方式。工程指挥部是由政府组建成立的临时性专门机构，负责某一工程项目的建设管理工作。工程指挥部的负责人一般由政府行政领导担任，其管理人员从有关政府部门或单位临时抽调，项目结束后机构即撤销，所有管理人员回原单位；（5）项目法人责任制方式。由项目法人对项目策划、资金筹集、建设实施、生产经营、债务偿还和资产保值增值实行全过程负责。项目法人一般由政府行政领导担任，建设阶段的工程管理人员在项目完工后一般转为公司经营单位或使用单位人员。

上述政府投资项目的组织实施方式带来了政府投资项目的“投资、建设、管理、使用”同位一体或多位一体的现象，容易导致政府投资项目的“三超”（“超概算、超预算、超决算”，或“超投资、超规模、超标准”）工程质量低下、工期“马拉松”、个别官员权利寻租与，以及政府投资项目决策失误造成投资巨大浪费等问题。

2001年7月，厦门市开始在重点工程建设项目上全面实施代建制，制定了《厦门市重点工程建设项目代建管理暂行办法》。2002年，制定了《厦门市市级财政性投融资社会事业建设项目代建管理试行办法》。2001年10月，上海市市政工程管理局印发了《上海市市政工程建设管理推行代建制试行规定》，12月，上海市建委下发了《关于推进政府投资项目建设管理体制改革试点工作的实施意见》，2002 年，上海市建委在建设系统推行代建制。2002 年，建设部提出：按照“建管分开”和专业化管理的原则，推进政府投资项目管理方式的改革；凡有条件的地方都应当积极进行试点，可以由政府设立专门机构直接组织政府投资项目的实施，亦可委托项目管理公司实行政府投资项目“代建制”。2004年 7 月，国务院颁发《国务院关于投资体制改革的决定》，要求加强政府投资项目管理，改进建设实施方式，明确提出：“对非经营性政府投资项目加快推行‘代建制’，即通过招标等方式，选择专业化的项目管理单位负责建设实施，严格控制项目投资、质量和工期，竣工验收后移交使用单位”。

自我国非经营性政府投资项目推行代建制以来，政府投资项目管理绩效明显，突出体现在：项目“三控”（投资、质量、进度控制）得到有效控制、投资“三超”得到控制；权利寻租与腐败问题得到有效遏制；实现了专业化的项目管理。

二、代建制的内涵

由于认识不同，国内学者对代建制的定义也不同。国内学者胡昱等认为“代建制”是政府主管部门对政府投资的基本建设项目，按照使用单位提出的使用、建筑功能要求，通过招投标的市场机制选定专业的工程建设单位，并委托其进行建设，建成后经竣工验收备案移交给使用单位的项目管理方法。张华平认为“代建制”是指通过设立专业的建设机构，（或提供咨询服务）建设单位负责有关工程项目建设的前期和实施阶段的工作，并明确指出工作性质是工程建设管理和咨询，单位性质是企业。陈志华、成虎等认为“代建制”是指对非经营性政府投资项目经过规定的程序，由专业性的管理机构或工程项目管理公司代行政府业主职能，对政府投资项目实行相对集中的专业化管理，实现投资、建设、管理、使用的分离。对代建制的定义最具权威的是 2004 年 7 月《国务院关于投资体制改革的决定》的定义：“对非经营性政府投资项目加快推行‘代建制’，即通过招标等方式，选择专业化的项目管理单位负责建设实施，严格控制项目投资、质量和工期，竣工验收后移交使用单位”。

三、代建制的发展现状

多位专家经过多年研究指出代建人法律地位是代建制实施过程中最突出问题。国家和各地方政府代建管理办法中，对代建人的法律地位的规定各异。代建人的法律地位未明确，这导致的问题是：（1）代建人的职责、权益与风险不对等，未赋予代建人的相应的项目管理权，直接影响了项目“三控”；（2）代建人在基本建设程序中没有法律授予或认可的地位。在基本建设程序办理过程中，客观上得不到各政府管理部门，如国土、规划、建设、环保、园林、消防、质监、安监、市政公用、房管等管理部门的认可，实际操作过程中遇到较多困难，在办理各种工程建设手续过程中，其身份难以被有关行政主管部门认可，造成工作被动。此外，工程项目管理中，管理多头化情况也较为普遍。

四、实施代建制的作用

1.实现了项目管理队伍的专业化，有效地提高了项目管理水平。一方面提高了对政府投资项目的管理效率和水平，为有效控制质量、工期和造价，保证财政资金的使用效率提供了制度上的保障；另一方面将原来由政府亲历亲为的项目管理方式转变为由专业化项目管理企业实施，大大减轻了由政府专门组建项目管理机构对自己投资的项目实施管理所付出的人员及资金的成本。

2.规范政府投资项目建设实施管理行为，增强项目使用单位的责任意识。在“代建制”项目中，建设单位的主要职责是负责实行工程质量、工期、资金合理使用的监督，从决策角色转变为监督执行角色，有利于规范政府投资项目管理行为。

3.能够充分发挥市场竞争的作用，建没单位与代建人的责任明确。把过去由建设单位的职责在建设期间划分出来，以专业化的项目管理公司代替建设单位行使建设期项目法人的职责，全权负责项目投资管理和建设全过程。

4.能够从机制上隔离行政权力与市场资本，有助于加快实现政府职能转变，将政府对于政府投资项目的管理职能通过委托转交给代建企业来执行，代建企业向政府业主负责，各项目承包企业向代建企业负责，两者均以合同方式确定各方权利义务关系。

简单总结为以下几点：

使“投资、建设、管理、使用”分开，规避了同位一体或多位一体；

政府投资项目实现了专业化管理；

政府投资项目“三超”得到有效控制，政府投资项目质量、工期得以保证，提高了政府投资效益；

规范了政府投资项目的建设程序；

建立了投资责任约束机制；

政府投资项目管理水平明显提高；

市场竞争机制发挥了作用；

转变了政府职能，政府对具体投资项目管理从微观管理转向宏观管理；

促进了工程管理咨询业的发展，加速了我国工程项目管理企业、工程咨询企业与国际接轨等。

五、结语

代建制在我国目前还处于起步阶段，虽取得了一定成效，但是在推行过程中难免还存在许多问题和困难。但是，不论困难如何，有效推行代建制度对于建筑工程管理而言有着较为重要的影响和作用。只要相关方转变观念，提高认识，进一步完善制度，健全市场，就可以使代建制朝健康的方向发展，而营造出公平健康的工程建设代建市场。