我国环境影响评价制度中的公众参与
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摘 要:伴随着经济的快速发展,环境保护问题越来越得到人们的重视,环境影响评价制度也慢慢的在世界各国确立起来。公众基于环境权和外部性理论有参与环境影响评价的权利,而且公众参与环境保护的程度,直接体现了一个国家可持续发展的水平。我国环境影响评价制度有了一定的发展,相应的法律法规也已经出台,但公众参与环评的程度和影响还不大,我国环境影响评价制度中公众参与的现状,决定了其中还存在一些需要完善的地方。
关键词:环境影响评价;公众参与;环境权
1 公众参与环境影响评价的理论基础
1.1 环境权理念的提出
环境权是社会权的重要组成部分,它是指公民要求其所置环境资源具有基本生态功能的权利。环境权的提出和研究始于20世纪60年代,第21届联合国大会一致通过的《经济、社会和文化权利国际公约》(1966)和《公民权利和政治权利国际公约》指出了公民环境权的部分内涵。紧接着美国密歇根大学的萨克斯教授提出“环境公共财产论”、“环境公共委托论”,于是有人便在“公共财产论”和“公共委托论”的基础上提出了环境权的观点,认为每一个公民都有在良好环境下生活的权利,公民的环境权是公民最基本的权利之一,应该在法律上得到确认和保护。
公民环境权,即公民对于其赖以生存、发展的环境所享有的一系列权利,它既是一项实体性权利,又是一项程序性权利。从实体权利方面看,它包括:①优良环境享有权,即公民有要求享受优良环境的权利;②恶化环境拒绝权,即公民有拒绝恶化环境的权利。程序性环境权是实体性环境权的重要保障,同时环境问题自身的专业性、技术性等特质也需要程序性环境权与之契合。作为程序性的环境权,其基本内涵在于公众参与国家的环境决策和权利受到侵害时的救济。公众参与环境决策权的具体内容主要有环境知情权、环境立法和行政执法参与权以及环境诉讼权等。
公民环境权是一项社会权利也是人权的一部分,是公众参与环境保护的一项基本权利,公众参与环评则是其环境权的一项非常重要的内容,在环评中,只有让公众参与到与其自身关系密切的环评工作中,使其权利真正的得到实现,环评工作的开展才能顺利。
1.2 外部性理论分析
外部性是指当不同的人效用函数和消费函数相互关联时,由于他们相互施加了收益和成本而产生的收益和成本的非意愿转移,它分为外部经济和外部不经济。具体到环评中,这种外部不经济表现为由于拟议行为作为一种人类活动会对环境造成一定的影响,所以拟议行为的实施者追求生产的最大化的同时,很可能会造成所涉公众的效用函数的向下运动,效用减少,即产生了一种为了维护原效益而没有得到定价的“外溢性”成本。在拟议行为的投资者在实施了拟议行为后不愿付出这部分“外溢性”成本,而强迫所涉公众独自承担这种“外溢性”成本显然是不经济的,而且容易形成双方的对抗,使不经济扩大。在这个意义上,对拟议行动的环评的目的就是尽可能的减少拟议行动的外部不经济,这就必须吸收相关公众参与到对拟议行动的环评中来,充分考虑相关公众的意见,以决定拟议行动的实施与否和选择最优方案,这是公众参与环评的经济根源。
2 公众参与环境影响评价的现实状况
2.1 我国公众参与环评的立法现状
20世纪90年代初,我国开始在环评制度中推行公众参与,最早是1993年由国家计委、国家环保局、财政部、中国人民银行联合《关于加强国际金融组织贷款建设项目环境影响评价管理工作的通知》中,首次对公众参与提出明确要求。
1996年,在修订的《水污染防治法》第13条中规定环境影响报告书中应当有建设项目所在地单位和居民的意见。随后在《环境噪声污染防治法》和《建设项目环境保护管理条例》中也有了相同规定。在环评法出台之前,由于缺乏具体的法律规定,我国环评中公众参与的广泛性和深度还处于较低水平。
2003年9月1日颁布实施的《环境影响评价法》(以下简称《环评法》)进一步完善了公众参与制度,在公众参与环评的范围、程序和时机作了相应的规定。紧接着,2006年3月18日正式施行的《环境影响评价公众参与暂行办法》(以下简称《暂行办法》)是中国环保领域的第一部公众参与的规范性文件,为公众参与环评提供了一个可靠的依据,对环评法的实施中的公众参与问题有了一个较详尽和细致的规定,保障了公众参与环评的切实可行。
2.2 公众参与环保的现状
据中国环境文化促进会的首个中国公众环保民生指数显示,尽管环保在近两年成为了公众关注的社会热点,但公众环保参与的程度还很低。仅有6.3%的公众在最近三个月参加过环保活动;知道“12369”环境问题免费举报电话的不足20%;环境信息下情上达的不通畅竟位居公众最不满意的环境问题之首。造成这种局面的根本原因,不仅仅是公众环境意识程度较低,公众缺乏获得环境信息和参与环保事务的有效机制也是很重要的一部分原因。公众参与环境保护的状况是这样,参与环评的状况就更不用说了。正如圆明园湖底防渗工程环评听证会我们可以看到,环评法的落实情况不太乐观,公众参与环评的制度显然在很大一定程度上都没有落到实处。
3 我国公众参与环评制度中存在的不足
3.1 公众可参与的环评的范围较窄
在《环评法》中规定:“对可能造成不良环境影响并直接涉及公众环境权益的规划” 和“对环境可能造成重大影响、应当编制环境影响报告书的建设项目”,才允许公众参与评价。《暂行办法》限定了适用范围为建设项目环评中的公众参与,对于专项规划的环评还是沿袭了《环评法》的规定,一方面要满足这两个条件才有可能让公众参与,这样的限
制过于严格,另一方面这样的标准非常容易受项目和规划编制机关的主观因素的影响。另外对土地利用的有关规划、区域、流域、海域的建设、开发利用规划的环评只是建议性的规定,可以参照《暂行办法》征求公众意见。这种规定更是给本来参与环评范围就很小的公众加了一个“紧箍咒”。
3.2 公众参与环评的可操作性存在欠缺
我国的环评机制起步较晚,发展还不成熟,在可操作性上还有欠缺。由于环评技术规范的不健全,还没有具体明确规定不同项目类型、规模、复杂程度、敏感程度、占地面积、项目选择公众代表的人数,采用何种调查方式、如何确保公众的代表性。评价单位一般只是根据工作经验而定,难免忽略了一些公众的意见。
3.3 公众的环境知识储备不足
公众参与中各方面的群众,由于文化程度的差异、环境保护意识的强弱以及社会背景和各自利益的不同,在环境保护与发展经济思想认识上存在一定的差距,较难以形成集中的意见。而且由于部分公众不能正确理解发展、污染与环保之间的关系,对可持续发展观的认识不科学,调查结果有时不能正确反映实际情况,这些都在很大程度上限制了环评目的的实现。
3.4 公众参与环评的保障机制不完善我国的《环评法》和《暂行办法》等都从实体法的角度规定了公众参与环评的权利,但是如何来监督和保障这些权利义务的实现呢?从当今我国的现状来看,在我国现行的环评制度中,环保部门对环评机构的监督,主要靠行政手段。虽然《暂行办法》明确规定了公众有参与环评的权利,但是这里却缺少相应的监管、问责机制,这一点在《环境保护违法违纪行为处分暂行规定》中有一些规定,但是并不具体。如果规划编制单位、项目建设单位及环评机构对于公众参与环评认识不足,如果他们的积极性调动不起来,在这个环评工作中不主动履行自己应尽的义务,谁来对他们进行问责。还有,当公众的意见不一致,或者出现分歧的时候,谁来做最终的决断?这在《暂行办法》中无明确的规定。
4 对我国公众参与环评制度的建议
4.1 出台《环境影响评价技术导则——公众参与》
《暂行办法》第三十八条规定公众参与环评的技术性规范,由《环境影响评价技术导则——公众参与》规定。但是《暂行办法》实行两年多来,《环境影响评价技术导则——公众参与》一直是“待字闺中”,这不得不让《暂行办法》的实施和技术操作大打折扣。而且,从现今的技术导则来看《环境影响评价技术导则——声环境》等在环评的实践中发挥了举足轻重的左右,可见技术导则的重要性,特别是在我国公众参与环评制度还不成熟的情况下。为了保障公众参与环评的切实实现和避免像圆明园湖底防渗工程环评听证会这种现实操作和法律脱轨的情况的重演,建议相关部门尽快出台《环境影响评价技术导则——公众参与》。
4.2 扩大公众参与环评的范围
公众参与环评的基础是环境权的存在和外部不经济可能出现,因此,存在拟建项目中的可能出现的外部不经济和公民环境权,公众就有必要参与拟建项目的环评。我国目前法律的限定显然不利于公众环境权的实现,存在环评就应该存在公众参与。环评的目的是实施可持续发展战略,预防因规划和建设项目实施后对环境造成不良影响,促进经济、社会和环境的协调发展。而在对环境的不良影响中,公众是最直接的受害者,而且受害最严重,因此,环评中必定要求所涉公众参与,即每一个环评中都需要公众反应他们的意见,参与到其中,为其利益而行使合法权利。
4.3 提高公众的环保知识和意识
一方面要求社会组织和政府多开展宣传,积极利用各种媒体(如报纸、电视、广播、互联网等)加大宣传力度,逐渐提高公众的环保知识及环保参与意识,使环保意识由教育强化成一种习惯,从而使环保参与成为一种自觉行为。同时也要帮助公众改变观念,由高消费向“生态消费”转变,建立科学的环境和经济发展观。另一方面要求公众注重自身对环境的关注、对自身环保素质和环保法律知识掌握程度的提高,真正用科学的公正的眼光看待环评和自己的权利。
4.4 建立权利保障机制和媒体监督机制
从司法救济角度来讲,在相关的法律中,结合我国的具体情况,引进公民的环境诉讼权利的规定,赋予其获得因其权利受到侵犯而额外支付的没有定价的“外溢性”成本的权利,提高违法成本,使公众的环境权能得到有效的司法保障。另外,介于媒体在社会生活中的特殊地位和特殊作用和环评中对被评价项目和规划的信息披露的要求,建议在公众参与环评中借用媒体的监督和宣传作用。
参考文献
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