综保区对广东的启迪

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“苏州工业园区海关特殊监管区域紧跟国际产业转移的步伐，其迈出的每一步都很稳健，可以说他们真正体现了与时俱进、科学发展。”曾经参与苏州工业园区海关特殊监管区域审检、验收工作的海关总署广东分署副主任何力在接受本刊采访时做出如是评价。

把握脉搏

国际产业转移三部曲

世界各国不同的资源禀赋和比较优势不但催生了国际贸易，而且驱动了国际产业转移。回顾当代国际贸易史，较大的国际产业转移发生过三次，第一次是二战结束后至20世纪60年代，美国将钢铁、纺织等传统产业向日本、西德等国家转移；第二次是20世纪60至80年代，日本、西德等国将劳动和资源密集型产业转移到当时的亚洲新兴工业化国家和地区（如“亚洲四小龙”等）；第三次是20世纪80年代至今，欧、美、日等发达国家和“亚洲四小龙”等新兴工业化国家和地区将附加值较低、竞争优势小的加工制造业进一步向以中国为代表的东南亚发展中国家转移。从上世纪80年代起中国就开始把握机遇、改革开放，以极大的热情和积极的措施迎接了这一轮产业转移的浪潮，将自己打造成为“世界大工厂”、“制造业中心”。

针对上述回顾，何力进一步分析：“每一轮国际产业转移一般又可以分为三个阶段。第一阶段是劳动密集型的加工制造业的转移；第二阶段是物流采购和检测维修等生产型服务业的转移；第三阶段则是随着研发中心、结算中心和营运中心的设立，带动了区域性总部经济的转移。一般来说，当一个国家或地区承接新一轮国际产业转移的时候，都要把自身现有的业务向其他国家或地区转移。这样，在国际产业转移链条上就形成了递次式的关系，例如‘亚洲四小龙’承接欧美的物流等服务业时，就把加工制造业转移到中国东南沿海地区，而当中国东南沿海地区开始承接‘亚洲四小龙’的物流等服务业时，也就必然要逐步把加工制造业转移到国内中西部地区。”

在上世纪80年代我国改革开放的初期，国际贸易中“三来一补”的方式首先从港澳地区传入广东、福建，之后扩大到整个东部沿海。上海、苏南等长三角地区的加工贸易是在小平同志南巡后才迅速发展起来的。何力认为，上述地区的政府和企业嗅觉灵敏、创新力强。他们不是简单地复制珠三角的发展模式，而是在吸纳其经验，扬弃其教训的基础上打造了具有长三角特色的发展模式。而且他们善于把握国际产业转移即将进入“后加工制造”阶段的机遇，在上世纪90年代与本世纪之初的短短十余年中，就基本完成了继续承接加工制造业同时开始承接物流等服务业的跨越式发展。正是这种加工制造业仍方兴未艾，物流服务业已蓬勃发展的产业结构，为苏州工业园综合保税区（以下简称“苏州综保区”）的适时建设和快速发展打下了坚实的产业基础。

水到渠成

特殊区域建设三级跳

当全国各地，尤其是内陆地区的政府和企业都在艳羡苏州综保区办理海关手续之便利时，何力指出：“必须用历史的眼光看待综保区的发展，并将其置于国际产业转移的不同阶段来分析，才能够看出她的历史和现实意义。”苏州综保区的发展之路可以追溯到1997年，当时的苏州工业园为了方便日益增多的加工贸易企业通关，首先申请设立了一个进出口分流中心。但是，此监管点只能解决企业进口料件和出口货物与上海海贸口岸之间的转关运输，不能解决出口货物等航班、待集拼期间乃至实际出口前的退税问题。直到2000年国务院批准海关推出对出口加工区的监管模式，这个问题的解决才露出了一线曙光。

据何力回忆，当时国务院批准设立出口加工区，旨在将“放养”式的加工贸易转变为“圈养”，使海关监管更加严密，企业自管更加规范。为了用更加优惠的税收政策和更加便利的通关手续吸引加工贸易企业入区，国务院在法规层面规定加工出口产品用的原材料和零部件享受入区退税政策，并要求海关提供24小时通关，一站式办理手续的服务，使得区内区外企业的政策优惠落差一下子拉大了。聪明的苏州工业园人马上把握机遇、积极申请，在全国第一批办起了出口加工区，并且较快较好地发展起来。但是，由于搬迁成本高等原因，使得出口加工区毕竟只能接受加工贸易的增量入区，原来已经集聚在工业园区周围、日益形成上下游供应链和产业配套的一大批加工贸易企业仍然无法享受深加工结转环节的出口退税政策，只能通过“香港一日游”等形式实现出口退税和进口继续保税。而此时，国际产业转移的第二波浪潮已经汹涌而至，地方政府和越来越多的加工贸易企业也很快就开始意识到，不能总是处于价值链“微笑曲线”的最低端，只有向上下游两头延伸才能降低经营成本和提高产品附加值。基于此，大力发展保税物流的呼声日益高涨。苏州工业园人于2004年及时向国家提出申请并获得批准，在全国率先设立了首家保税物流中心并开展享受货物入区退税政策的试点，并极具前瞻性地把“保税物流中心”布局在出口加工区和进出口分流中心的旁边，如此一来，用“中心一日游”替代了“香港一日游”。

这时，苏州工业园已经基本上完成了具有通关功能的转关监管点和具有保税加工功能的出口加工区以及具有保税物流功能的保税物流中心三大基础设施建设。一个全新的保税监管模式已初具规模、呼之欲出。谈到这里，何力不无感慨地评论说：“上海、苏南的加工贸易虽然较广东而言起步晚了一点，但可谓起点高、起速快，后劲更足啊！”

历史进入2005年，上海洋山国际深水港经国务院批准设立全国第一家保税港区，并于当年底封关验收试运行，成为“开放程度最高、优惠政策最多、综合功能最全、通关效率最高”的全新一代港口型特殊监管区域。聪明的苏州工业园人又马上敏锐地意识到，所谓保税港区无非就是把保税加工（含研发、检测、维修）、保税物流和口岸通关三种海关监管作业集成到一个围网区内，在一个柜台、一个卡口上完成。苏州工业园既有这种客观发展需求，也已经具备了把三种业务整合到一个区内的现实条件，于是，他们在南京海关的共同策划下，在江苏省委、省政府的支持下，再次语出惊人，提出了设立“无水保税港区”的设想。海关总署等有关部门深入调研、反复论证，充分考虑到内陆地区加工贸易集聚地区的需求和特点，报请国务院批准设立了“苏州工业园区综合保税区”。至此，苏州工业园区的海关特殊监管区域建设圆满地完成了“三级跳”，走上了与国际产业转移三个阶段同步发展的良性循环的轨道。“这是一个从量变到质变的过程，也是地方政府和海关在改革创新实践中与时俱进、科学发展的过程。这个过程符合国际产业转移不同阶段的规律，产业转移的深化又将反过头来推动其不断创新和发展。”何力继续评论道。

启迪广东

加工物流通关三合一

“纵观苏州综保区的发展历程，对照反思广东特殊监管区域的建设发展情况，可以发现我们的软肋恰恰是缺少了这个过程中的某个环节，而且走过一段弯路。”何力表示，“广东是最早建立海关特殊监管区域的省份之一，改革开放初期，广东大力发展外向型经济，积极利用外资，在中国承接国际加工制造业转移方面曾占得了先机。从1990年到1995年，在全国批准设立的15家保税区中，广东就占6家，比例是40%。但是，随着国际产业转移不断深入，广东的加工贸易企业和进出口量虽然不断激增，但由于过多地依赖其临近港澳的地缘优势，企业习惯于‘香港、澳门一日游’的物流运作方式，因此，广东在上世纪90年代末至21世纪初这一段时期内一度忽视了对保税区、物流业以及与之相适应的特殊监管区域的建设和发展。截至目前，全国先后批准设立的60多家出口加工区中，广东只占4家，比例只有1/15。去年底，国家为了支持企业降低物流成本，应对国际经济危机，允许所有出口加工区同时启动保税物流功能，加快了政策叠加、功能整合的步伐。但由于广东原已批准的4家出口加工区只有两家在实际运营中，新批的两家保税港区和4家保税物流中心也由于前期准备不足而未能封关运行，导致广东目前仍然处于基本上‘无区可用’的状态。”

美国次贷危机引起的全球经济衰退和外部需求的下降给我国外贸进出口带来巨大影响。在国务院审议并原则通过的物流业调整振兴规划中，首次把加快发展国际物流和保税物流作为重要内容专节列项，保税物流作为一种新型的物流形态正式在国务院文件中重点表述，足见其地位重要。

“国际需求的下降和政策环境的改变促使广东把加快保税港区和综合保税区等特殊监管区域的建设重新提上重要日程，并把加强对这些特殊监管区域的管理作为当今的工作重点之一。”何力强调，“认真总结、借鉴苏州综保区每一阶段的发展，起码可以给广东带来两点重要的启发：一方面要在现有特殊监管区域和保税监管场所的基础上，以多种方式争取实现保税加工、保税物流和口岸通关三大功能的整合和联动，提高现有要素的综合效益；另一方面也要实事求是，科学规划，循序渐进地申建和发展特殊监管区域和保税监管场所，避免在不具备基本交通设施和产业基础的地方盲目申建，更要防止在一个共同经济圈内一哄而起地‘多头’申建，造成资源浪费、重复投资乃至恶性竞争。广东地方政府和海关应该汲取苏州这一区域模式的成功经验，适应这种地方经济发展的需要，与时俱进，为企业不断创造体现生产需要的监管模式，促进外贸进出口及整个宏观经济平稳较快发展。”