城市房屋拆迁的行政法论文

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一、拆迁制度实践中存在的问题

新拆迁条例的一个重要进步是引入了比例原则，“确需”成为征收的前提之一。然而实践中，“确需”或者被忽略，或者被无限放大变成“政府需要”。新拆迁条例虽然具体规定了属于公共利益的六种情形，但其第六种情形属于兜底条款，它的存在方便了行政机关随意认定并扩大了公共利益的范围，这种放大公共利益范围的现象成为践踏私权利的重要原因。被征收人的主体范围只限于房屋的所有人，而使用人却被排除在外。这虽在一定程度上帮开发商降低了拆迁成本，但却与《物权法》相抵触，不符合实际情况。使用人等用益物权人的利益无法得到法律保护，这也成为拆迁矛盾频发的诱因。

二、拆迁制度存在不和谐因素的原因

(一)拆迁补偿标准太低或者不统一

在实践中，地方上的拆迁补偿标准非常随意，并不统一，地域间、城乡间补偿差异很大，有些地方补偿标准甚至由当地政府决定。这在法治化日益得到广大民众认可的今天显然会成为冲突的根源之一。对于和拆迁方或与领导有关系的被拆迁人，补偿标准就给得很高;对于没关系的人，就随便给点钱了事。有些政府部门工作人员和村干部在征地拆迁中与开发商勾结，贪污、挪用征收拆迁补偿款，变相降低被拆迁户的补偿数额。另外，拆迁政策不公开，甚至因人而异，上有政策、下有对策，对政策的执行缺乏必要的司法监督、行政监督和社会监督。回迁要求很可能无法实现，被拆迁人购买同地段的房屋可能代价高于拆迁补偿几倍，加剧了拆迁人的住房负担。

(二)拆迁进程过急，未能协调好各方利益

征地拆迁工作由基层政府属地负责，上级政府往往施加高压，限期完成。地方党政领导对中央城镇化政策存在认识误区，为了实现政绩，急功近利，人为过快地推进，致使强拆和冲突难以避免。拆迁过程中行为粗暴，行政优先，不顾被拆迁人利益的现象时有发生，损害党和政府在人民心目中的形象，危害党群关系。新拆迁条例未明确规定强制拆迁程序，导致司法实践上程序混乱，而且强制拆迁属于非诉程序，更需要对程序上加以控制，保障被拆迁人的听证权和陈述权，实现看得见的程序正义。

(三)司法机关受地方政府干预，办案缺乏独立性

有些地方司法机关对暴力强拆行为的不受理，公安机关对强拆行为不立案、不出警。一些法院内部抬高“立案门槛”，法官对立案材料的审查突破了“形式审查”的要求，用各种理由拒收材料。司法机关的办案经费等来源于政府财政部门，因此地方政府干预司法审判过程很难避免，贪污受贿现象也可能发生，无法保证审判的独立和公正。司法机关在无法独立、公正裁决的情形下，往往会策略性地选择沉默。

(四)政府将拆迁“外包”容易引起拆迁方与被拆迁人之间的暴力冲突

强制拆迁蕴含着利益不平衡的矛盾，可能引发。而将拆迁外包给拆迁公司虽节约了成本，但有些拆迁公司无视被拆迁人利益，致使矛盾升级。拆迁公司跟被拆迁人谈比较容易实现目的，出于利益考虑，拆迁公司很可能压低征拆补偿成本，而政府也能借以推卸责任，出现了事故和责任就抓几个行凶的社会无业人员。百姓不愿意征地拆迁，有一方面原因是对于“厌恶型公共设施”如垃圾焚烧发电厂、变电站等所有人都需要但谁也不想建在自己家门口的公共建设项目，还有化工厂、核电站等公众具有恐惧心理的经济发展项目。了解了不愿拆迁的心理动因，就应杜绝暴力强拆事件，遵循法定程序，从合法性与合理性出发来公平公正地协调各方利益。

(五)公民维权意识的提高和维权成功者的示范效应增加了拆迁成本

《物权法》的颁布实施，给拆迁人提供了维权的法律依据。公民维权意识的提高，也有可能加剧维权行为与暴力拆迁之间的激烈冲突。而面对违法强拆，被拆迁人采取上访、暴力对抗的方式一旦成功，被媒体报道后便会形成示范效应，这也是拆迁纠纷不断出现的重要原因。乃至一谈到拆迁，便会在人们头脑中出现政府暴力断水、断电以及强制推倒房屋的场景，严重损害政府形象和公信力。

三、完善拆迁制度的建议

(一)完善拆迁相关法律法规，强化与强制拆迁相关的配套制度的构建

1.明确公共利益的界定，平衡公共利益和个人利益。

首先要明确区分公益拆迁和商业性拆迁的不同性质。公益拆迁属于具有公法性质的行政行为，而商业性拆迁中的拆迁人与被拆迁人之间是民事法律关系，是私法性质，遵循意思自治原则。公益拆迁适用公法性质的法律，如《国有土地上房屋征收与补偿条例》;商业性拆迁适用私法性质的法律，如《民法通则》、《物权法》和《合同法》等。由于公益拆迁在价格和强制拆迁上的优势，导致实践中很多地方政府打着公益拆迁的幌子来强拆，实质上却是经营性的非公益拆迁，从而造成很坏的社会影响。只有公益拆迁才可实施强制拆迁，而且只有法院才能依法实施强制拆迁。对于新拆迁条例兜底条款存在的可能扩大公共利益之嫌，建议采用反面排除法逐项列举不属于公益拆迁的情形，这样才能让商业性拆迁无所遁形。

2.修订《土地管理法》等与拆迁相关的法律，并制定集体土地上的房屋征收补偿条例。

为了保持法律的一致性，要根据实际情况和现实要求不断完善与拆迁相关的法律法规，保证法律的衔接和协调一致。《土地管理法》的有些规定不科学，如补偿标准过低等。《土地管理法》规定，征收耕地的土地补偿费是该耕地被征收前三年平均年产值的6～10倍，不超过30倍。与大中城市郊区土地一亩地动辄几百万的补偿相比，给农民的补偿费用过低。因此，应修订《土地管理法》，如属商业建设用地，可通过市场确定地价，政府可征收土地交易税来平衡政府和农户的利益。2011年的新拆迁条例是规范国有土地上房屋征收与补偿的条例，目前集体土地上的房屋征收补偿条例尚属空白，有待新法出台弥补法律漏洞，区分安排好国有土地和集体土地上关于拆迁安排的具体规定。

3.建立规范的司法强拆制度，严格遵循法定程序强制执行。

既然强制拆迁在实践中不可避免，就需在顶层设计层面细分“公共利益”，把强制拆迁对被拆迁人造成的损害降到最低，从制度上规范强拆。目前，新拆迁条例已取消行政强制拆迁，规定只能向法院申请强制拆迁，这无疑是一个重大进步。政府必须在符合法定条件和遵循法定程序的前提下，才能申请司法强拆，平衡和保障相关各方的利益。

(二)制定合理的拆迁补偿标准，兼顾公共利益和个人利益

1.统一拆迁补偿标准，杜绝随意现象。

对拆迁补偿费用发放的全过程要公开透明，根据市场规律来调整补偿标准，这样就能清除“钉子户”存在的土壤。拆迁补偿协议的补偿标准要以保障被拆迁人最基本的生活保障为起点，政府要保证补偿数额至少不低于被拆迁人付出的代价，充分体现以人为本的关怀精神，不能让被拆迁人沦为社会的负担。被拆迁人获得的补偿金应该基本满足其在城市的其他地方购买另一套住宅，让被征收人维持原有的生活水平。要统一补偿标准，这样才能增强政府的公信力。

2.确定当事人全程参与评估程序的原则。

评估程序参与的广泛性和评估标准的合理性直接关系到评估结果的公正与否，因此必须改革目前的拆迁房屋价格评估机制。建议拆迁所有当事人共同选择评估机构、监督评估拆迁建筑物面积的测量、参与评估价格听证会，并及时公开评估结果。采取市场化的评估方法和评估标准，减少人为和暗箱操作的空间。如要确定“类似房地产的市场交易价格”时，建议取消现有的评估标准，即“市、县级政府或其授权部门定期公布的房地产市场价格”，而代之以“评估前一个月内当地房地产交易市场内地理位置和使用年限等各项条件最接近的房屋平均交易价格”为标准来评估。如此全程参与和市场化的评估程序，可以极大提高评估结果的公平性和公信力。

3.保障被拆迁人的自由选择权。

国家有关法律规定被拆迁人可以在货币补偿和房屋产权调换方式中做选择，要保障被拆迁人的选择权，杜绝实践中的变相排除产权调换，而单一采取货币补偿的方式。因货币补偿方式简单、易于操作，有利于提高拆迁效率，而在实践中被广为推广。现在中国的市场环境通货膨胀属于常态，房价不断上涨，货币补偿在拆迁后并不够购买相应的房屋。政府要保障被拆迁人选择房屋产权调换的权利，即使是选择了货币补偿方式的被拆迁人，虽然政府已经再无义务为被拆迁人安排适合的调换房屋，但出于人文关怀和建设服务型政府考虑，政府可以给予被拆迁人在被拆迁地段的优先购买权，这样可以保障被拆迁人由于居住习惯及心理因素对原区位的依赖。有个别地方在这方面做得很好，考虑到了百姓不同的利益诉求;有的地方还考虑到要为被拆迁人提供多处可供选择的安置房，更好地保障选择权，故希望可在全国全面推广。

(三)推进现行土地制度变革，适度扩大拆迁补偿范围，并建立拆迁责任制

1.推进土地制度变革，改变地方政府依赖土地财政的现状。

由于中国实行分税制，中央和地方的事权与财权分配失衡，地税份额无法满足地方政府管理公共事务的支出，土地财政随之愈演愈烈。在土地财政的大背景下，对于政绩的考虑使强拆难以避免，因此要构建和谐拆迁环境就要推进土地制度改革，使地方政府今后不再依靠土地收入来支持地方发展。

2.把土地使用权和被拆迁房屋的预期收益纳入补偿范围。

国有土地使用权虽属不完全物权，但却是独立的财产权，且可流通可交易，而房屋拆迁的利益指向在地，不在房。被拆迁地一般区位较好，城市土地级差收益明显。如果排除土地使用权的拆迁补助不符合民法公平原则。无论是住宅用房还是商业用房，也无论是自住还是租赁给他人，拆迁都会成为对被拆迁人预期收益的剥夺，因此为了符合公平、公正和体现人文关怀，就应该把拆迁房屋预期收益的补偿一并考虑进去。

3.建立房屋征收拆迁的监督和纠错责任制度。

对于拆迁行政许可不符合公共利益需要的审批项目，应区分不同情形，保障行政许可相对人的信赖利益，对于必须撤销许可的，则要给予被许可人相应的补偿。拆迁管理部门在核发拆迁许可证时，要对补偿安置资金到位情况严加审核。要加强对拆迁补偿安置资金的监督管理，防止挪用、侵占补偿资金的情形，以免造成拆迁后期安置过程中资金短缺，危害社会稳定。建立举报制和责任制，形成全社会共同监督的局面，对拆迁工作中、的行为，应加大处罚力度。

(四)分离拆迁管理与拆迁裁决职能，适当扩大拆迁裁决的受案范围

1.严格审查拆迁行政许可申请，控制拆迁范围。

行政许可对申请人具有授益性，而对被拆迁人具有损益性。具有授益性特征的行政许可要保护申请人的信赖利益，不能随意撤销，也就是不能让申请人承担政府违法的责任及成本。在行政许可中贯彻“谁许可、谁监督”，拆迁行政许可是可诉的具体行政行为，如若行政许可行为有瑕疵，那么利益相关人可向法院，行政许可责任人要承担相应的法律责任。严格审查拆迁许可申请材料，审核其是否具备现实的具体建设项目批准文件和城市规划部门的批准书，对于仅有土地管理部门的批准文件而无规划部门批准书的则不予许可。防止征收范围过宽，把对公众利益的影响降到最低，遏制地方政府的征地拆迁冲动。

2.分离拆迁管理与拆迁裁决职能。

权力分立和制约是预防腐败和保证公正的有效手段，因此分离拆迁管理与拆迁裁决职能是拆迁工作顺利进行的前提。如裁决机构隶属房管部门，而房管部门的绩效考核与拆迁工作之间又存在密切的利益联系，那么就存在这样一种怪像:当事人同时又是裁判官，这显然不符合法官中立的原则。而要分离职能，可以考虑在政府法制部门负责行政复议的人员中设专员负责拆迁裁决，这样做基本保证了行政裁决的独立性和中立性，法制部门的行政执法监督与拆迁绩效考核无利益关系，而且法制部门原有工作就涉及拆迁行政复议、拆迁许可的监督等内容，可保证裁决的专业性。

3.扩大拆迁裁决的受案范围。

法治化的行政裁决模式可以高效解决矛盾，减少城市发展的社会成本。拆迁裁决受案范围适度扩大可以解决目前被拆迁人投诉无门的困境，体现了法治政府的决心。拆迁许可纠纷、拒绝搬迁纠纷、强制拆迁纠纷和补偿安置纠纷等都可以纳入到拆迁裁决受案范围中。这也给了当事人救济程序选择权。为了救济程序的有效衔接，有必要对救济机制进行配套改革，建议在拆迁裁决之后，如若当事人不服裁决，可继续申请行政复议或提起行政诉讼。

四、结语

总之，在倡导和谐社会的今天，强制拆迁的存在成为影响社会和谐的一个重要因素。城市拆迁的本旨是造福人民，因而绝不可让拆迁背后的暴利成为中国现代化、城市化之痛。当前，中国土地所有者和房屋所有人分离，国家要更为谨慎的行使城市土地收回权，坚持最小损害原则，把对拆迁人的影响降到最低。拆迁过程剥夺了被拆迁人对公共利益决策的参与权和知情权，实践中存在的补偿标准过低、政府未能协调好公共利益和个人利益、法律规定存在漏洞和不统一的现状，急需通过建立法治政府和改革不合时宜的体制机制来加以改善。

作者：苏丽马燕单位：河北政法职业学院法律系石家庄铁道大学四方学院