新形势下秸秆禁烧和综合利用工作存在的问题及对策
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【摘 要】搞好秸秆禁烧和综合利用是落实科学发展观的重要举措，是保护农业生态环境，提高农民生产生活质量，增加经济收入，促进农业可持续发展的良好途径。本文根据多年从事秸秆禁烧和综合利用的实践，认真剖析了当前秸秆禁烧和综合利用中存在的问题，并结合实际，提出了做好秸秆禁烧工作，推进秸秆综合利用的有效措施。
解决好焚烧秸秆问题，为秸秆利用找到好的出路是各级政府和社会各界的责任和义务，这是建设环境友好型社会和农业可持续发展的需要。
1、我市秸秆禁烧和综合利用的基本经验
漯河地处豫中南部，总面积2630平方公里，耕地面积18.4万公顷，农业人口200余万人，是典型的农业市。全市农作物秸秆产量2.2×106t以上，小麦和玉米秸秆生成量占总量的90%左右，其中，小麦秸秆占8×105t左右，玉米秸秆产量1.2×106t左右。近年来，漯河市委、市政府对农作物秸秆禁烧和综合利用工作十分重视, 采取了一系列行之有效的措施，基本遏制了焚烧秸秆的现象。造纸加工转化和机械粉碎还田占小麦秸秆生成量的95%以上；玉米秸秆主要通过机械粉碎还田和青贮加以利用，秸秆成型燃料和秸秆生产沼气占较少的比例，全年秸秆有效利用率达到了86%以上，秸秆利用工作取得了显著成效。其主要做法是：
一是加强组织领导。市委、市政府成立了以市长任组长，市四大班子分管领导任副组长，相关部门负责人为成员的市秸秆禁烧及综合利用工作领导小组。各县区也成立了相应的组织。
二是搞好督导检查。市委、市政府每年都成立秸秆禁烧综合督导组和派驻县区的督查组，每个督查组由市领导带队，加强对秸秆禁烧和综合利用工作的督导检查。县区乡镇也都成立了督查队伍。
三是严格奖罚措施。秸秆禁烧和综合利用工作纳入政府目标管理责任体系，对完成年度目标任务的县区进行奖励，对焚烧秸秆的，按照目标管理规定对县区政府进行经济处罚。对焚烧秸秆的直接责任人按照有关法律法规规定处理。对从事秸秆利用的企业和个人在农机补贴、土地租赁、税收等方面提供补贴和优惠政策。
四是推进综合利用。市政府每年安排专项资金用于秸秆综合利用工作，对秸秆利用机械、秸秆青贮、秸秆清运贮存等实行补贴。工作中要求小麦秸秆割茬高度在15厘米以下，不影响玉米播种的措施实施小麦机械收获，技术方面主要推广机械粉碎还田、工业化利用等消化秸秆。玉米秸秆主要通过机械粉碎还田、青贮、压块、作沼气原料等技术加以利用。从去年开始，本市的电厂进行技术升级改造，改由生物质发电，投产后，每年可消耗秸秆30万吨左右，这为秸秆利用开辟了一条新的途径。
通过近年来的工作实践，笔者感到一些客观问题影响和制约了秸秆利用的发展，包括法律、认识、政策、技术等方面。
2.1 法律不健全。虽然《大气污染防治法》、《秸秆禁烧和综合利用管理办法》（环发[1999]98号）对焚烧秸秆行为规定了相应的处罚措施，从实践来看，这些处罚难以落实，表现在两个方面，一方面是各地秸秆禁烧和综合利用的责任主体在基层政府，而对焚烧秸秆行为人的处罚执行机构是环保部门，基层政府有责无权。另一方面处罚标准偏低，不能很好地起到对焚烧秸秆行为人的震慑和打击作用。
2.2 管理不顺畅。全国还没有形成自上而下有效协调统一的监督管理体系。从目前看，各地秸秆禁烧和综合利用工作重视程度不同，有的地方政府成立有专门工作机构，有的没有。在政府成立工作机构方面，各地情况也不尽相同，有的秸秆禁烧和综合利用协调部门设在农业部门，有的设在环保部门，也有的设在农机部门。即使在一个部门内，也存在不同的业务科室具体负责这项工作。这就造成了上下管理关系上的不协调，影响了整体工作的推进。
2.3 认识不到位。群众对秸秆利用的认识还处在一个较低的水平上，对焚烧秸秆造成的危害认识不足。个别地方干群矛盾也是造成焚烧秸秆的一个原因。
2.4 一家一户的土地分散经营制约着大型机械的推广应用，造成秸秆还田机、联合收获机等有效利用率较低，部分地块秸秆还田质量不高。
2.5 秸秆利用技术研发不够。能够结合农时，短期内大量消耗秸秆的技术较少。机械粉碎还田、青贮是当前比较有效地解决秸秆利用的办法，但这些技术的应用易受不利天气的影响。
2.6 缺乏相应的支持政策。秸秆还田成本较高，收贮秸秆占用场地大、风险高，而这方面的奖补政策还没有。
3、发展对策
2008年，国务院办公厅下发了《关于加快推进农作物秸秆综合利用的意见》（〔2008〕105号），要求各地加快推进秸秆综合利用步伐。综合运用法律手段、行政措施、技术措施和资金扶持相结合，推进秸秆的有效利用已成为当前解决农村焚烧秸秆的有效手段。
3.1 搞好宣传，提高认识。当前，出现焚烧秸秆现象屡禁不止的主要原因之一，就是农民对秸秆利用重要性的认识不够。因此，各级要充分利用多种宣传工具，宣传焚烧秸秆的危害和秸秆利用的好处，不断提高农民利用秸秆资源、保护生态环境的意识，变被动禁烧为主动利用。
3.2 堵疏结合，促进利用。现阶段，要实现秸秆的有效利用，一方面要疏，要在广大农村推广秸秆还田、秸秆青贮、成型燃料等实用技术，培养各类秸秆转化经纪人队伍，加快秸秆综合利用产业化的发展。另一方面要堵，让群众认识到焚烧秸秆的严重性和危害性，可通过行政、法律等措施严厉打击焚烧秸秆行为。以疏为主，以堵促疏，堵疏结合，促进秸秆的有效利用。
3.3 上下联动，齐抓共管。秸秆禁烧和综合利用是不可分割的整体，二者相互促进，禁烧是手段，利用是目的。一味地“禁”，找不到秸秆的出路，就不能从根本上解决农民焚烧秸秆的问题，因此，应当按照〔2008〕105号文件精神，建立各级秸秆禁烧和综合利用工作机构，形成全国一盘棋，上下联动，齐抓共管的工作格局。可借鉴成熟地区的做法，成立由政府主要领导任组长，发改、环保、农业、科技等部门为成员的秸秆禁烧和综合利用工作机构，各部门各尽其职，各负其责，共同推进秸秆禁烧及综合利用工作的开展。
3.4 科技支撑，示范带动。要研究和引进适合我国农时特点的秸秆利用技术，特别是消化秸秆快、成本低、操作简便的技术。建立各种秸秆利用示范基地，让农民从具体的利用实例中看到好处，靠效益带动农民综合利用秸秆的积极性。搞好相关技术培训，让农民掌握秸秆利用方面的技术，不断提高利用秸秆的整体水平和效益。
3.5 完善规章，政策扶持。要修改完善现有秸秆禁烧法律法规，做到既可依法打击焚烧秸秆行为人，又具有可操作性。要落实地方党委政府的具体职责，特别是乡镇党委政府的职责，赋予其管理和处罚的职能，做到权责平衡。要研究制定鼓励秸秆利用方面的优惠政策，如秸秆还田补贴、秸秆收贮补贴等。对于秸秆利用方面的项目,在立项、审批、税收、信贷等方面给予支持和优惠。
1作者简介：田尧甫 生于1971.11 男 大学本科学历 高级农艺师 农业推广硕士在读 研究方向：农村能源、农村环保、生态农业等农业技术的研究、推广和管理工作