出版产业发展需以政府规制变革为保障

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随着我国经济体制改革的深化，文化产业作为国家战略的提出，出版业经历着由传统的事业单位到出版产业的蜕变，由于意识形态的特性，出版业是我国政府规制中规制程度较深、内容较广、手段较为严格的一个行业，文化与经济的博弈、市场与公益的平衡在出版业表现的最为明显。一方面，我们看到出版业随着转企改制，市场化步伐不断加大，政府更多地放权，逐步放松计划经济体制时期所遗留下来的高度集中的管理体制，出版单位作为市场主体的独立性、自主性逐渐增强；另一方面出版业在市场化过程中出现的诸如低质重复、不当竞争、诚信缺失等新问题，缺乏行之有效的规制政策。以政府规制变革为保障，逐步建立、健全适应社会主义市场经济体制的新闻出版业政府规制，既是出版产业健康发展的需要，也是提高中国文化产业的整体实力和国际竞争力的需求。

1.出版业政府规制的必要性

政府与市场的关系理论，有着浓厚的时代特征，回望西方市场经济的发展，经历了一个逐渐认识的过程。由市场这一“看不见的手”自由引导经济运行，政府充当“守夜人”角色，到20世纪70年代至今的“有限政府”理论，政府与市场的关系在适度中得到平衡。依据市场失灵理论，政府的作用就是纠正市场失灵，保证市场健康发展，市场失灵的边界就是政府干预的范围。

出版物的公共产品、外部性属性也决定了政府规制的必要性。文化和经济的双重属性，决定了出版业社会效益与经济效益的统一，出版业既要遵循市场经济的逻辑，又要注重社会的进步、文化的传承。即使西方发达市场经济国家的出版业，也划分出一些出版领域避开市场竞争，在市场与公益间寻求平衡。

政府如何干预市场、何时干预以及干预的程度都是与国家的国情和文化传统分不开的。当前我国出版业发展的特殊性也决定了政府规制的必要性。从1978年开始，中国实行改革开放。中国图书出版业追随其他行业，逐步从计划经济体制转变为市场经济体制，形成了社会主义市场经济条件下的新的图书市场。 2011年，全国共出版新版图书20.8万种，较1978年的1.45万种，增长1334%；总印数77.1亿册，较1978年的37.74亿册，增长104%；总印张634.5亿印张，较1978年的135.43亿，增长 369 %；利润总额94.2亿，较1978年的0.83亿，增长11249%。经过几十年改革与发展，尤其进入新世纪，我国出版业进入发展的快车道。

但是，我们也看到我国的图书市场整体上还是个不成熟的初级图书市场，出版产业还处于产业化的初级阶段，整个行业的市场集中度低，人均购书率、产业规模都远远落后于西方发达国家，过渡时期的“规制缺位”及“市场失灵”同时存在。出版业的市场化改革必须以政府规制变革为保障，一方面应对市场失灵，一方面完善规制缺位，解决完全依靠市场机制产业化进程太慢问题，以较短的时间赶上西方发达国家。

2.当前出版业政府规制现状

由于出版产业的意识形态属性，我国出版业市场化改革，在改革的时间上落后于其他产业，计划经济的传统束缚较重，经济性规制过于严格。在社会性规制上，近年来政府加大了激励性规制政策的出台，保障了出版物公益性的实现，而在市场作用的不当市场行为等领域却缺乏有效的规制政策。

当前我国出版业经济性规制主要表现在产业进入壁垒限制严格；产业内各市场主体的经营范围被严格限定；出版物价格定价体系不能与时俱进，缺乏有效指导，价格的运行、监督体系阙如。

严格的产业壁垒，不仅造成出版业垄断化的诟病，也实际造成优质产业资源难以在出版业内合理流动，影响出版业资源配置效率的提高。而从计划经济时代延续下来的出书按专业分工范围的限定，导致专业领域市场竞争的不足，产品低水平过剩。

在价格规制方面，既存在过度竞争导致的价格战，也存在上下游合谋的书价虚高。在书价形成机制上，始于20世纪50年代以“保本微利” 为原则的印张定价法，未能考虑不同的图书类别、不同的印刷数量以及成本利润核算的模糊性，在产业化背景下已缺乏指导性；在书价运行机制上，固定定价销售制名存实亡，持续多年的书价折扣战已严重影响出版产业格局和产业生态；在书价监督机制上，只有中小学教材教辅有严格的监督机制，其他出版物领域价格复杂，消费者缺乏对称的信息来源，进一步加剧了公众对出版业垄断与诚信的质疑，出版业健康发展需要的良好社会氛围受到较大破坏。

近年来，政府通过引导精品出版的国家出版基金等重点出版工程、实施服务农民的农家书屋工程等激励性规制政策的出台，社会性规制进一步合理、全面。随着出版业产业化进程的推进，许多新问题、新领域需要建构更完善的市场经济社会性规制体系。

3.出版业政府规制变革路径

我国的出版业政府规制一方面要逐渐摆脱计划经济的传统束缚，放松进入壁垒、出版专业分工等领域的规制，另一方面，需要及时针对市场经济的失灵加紧针对性政府规制政策的出台。出版业政府规制变革应放松与加强相结合，从政府主导型控制转向法律主导型调控，由直接决策转向以间接决策为主，由直接全面管理转向间接宏观引导。一方面加大法制化建设，清理、调整不符合市场经济要求的法律法规，补充市场经济需求的法律法规，放松经济性规制，完善社会性规制。另一方面要引导、培育、扶持行业协会职能转变，让行业协会在很大程度上承担起原有政府的部分职能，更大程度发挥市场在资源配置中的基础性作用。

与市场经济相适应，政府职能也面临转变，而实现政府职能转变的一个重要前提是建立、健全行业协会等自律组织。对于当前的出版业，政府引导、培育、扶持行业协会职能转变，推动、发挥行业组织的协同作用，是出版产业健康发展的迫切需求。

在职能的承担上，一是政府不该管，但从企业和社会的需求看，又需要有人管的事务，必须由行业协会来承担。如：行业标准的制定与执行、出版从业者的道德规范以及出版机构之间矛盾的协调等。二是政府需要管，但是单靠政府难以管到位的事务，如行业统计调查、行业质量评估与监督等。三是成员企业有需要，但每一个单一企业难以做出的事务，如职业培训、行业信息收集、海外市场拓展等。

政府要引导、培育、扶持行业协会职能转变，改造、重组出版发行业协会， 明确出版和发行两大行业协会在未来的书业市场中所应起的作用、地位，以及政府部门管理与行业协会功能的衔接等一系列规范， 使之真正成为协助政府管理部门管理市场的助手以及行业自律的组织。

目前，整个出版行业的信用体系建设处于缺失状态，只有构建起整个出版行业的信用体系，不良市场主体的失信行为才能在整个行业内曝光，市场主体为了自身长期生存，获得良好信用评价而守法经营、诚信行为才能有持久的动力，出版行业市场主体的诚信激励和失信惩戒机制才能得到有效建立。构建起全国出版行业的信用信息平台，实现行业内、企业与消费者、行业与社会之间的信息互通、互用和互认，形成市场化的综合信用评价，当前出版产业初级阶段的不良市场行为和市场程序混乱才能借助市场本身得到极大程度的解决。

（作者单位系北师大出版集团安徽大学出版社）