吉林省高速公路融资体制研究

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摘要：高速公路的发展与一个国家或地区社会经济的发展密切相关。未来二三十年将是我国高速公路的快速发展期。吉林省作为东北三省的交通枢纽，高速公路建设任务重、标准高，而建设资金不足的问题却日益严重。本文立足于我国高速公路融资的现状，结合吉林省高速公路建设的实际特点，分析其高速公路融资所存在的问题，以进一步改革和完善高速公路的融资体制。

关键词：高速公路；融资体制；建设发展

中图分类号：F540.3文献标识码：A doi:10.3969/j.issn.1672-3309（s）.2011.05.03

文章编号：1672-3309（2011）04-59-02

一、我国高速公路建设及融资体制现状

近年来，高速公路作为我国基础设施的重要组成部分，其增长速度一直呈迅猛之势。据交通部相关数据统计，我国高速公路里程由“十五”末的4.1万公里，发展到“十一五”末的7.4万公里，5年新增3.3万公里，目前已跃居世界第2位。与此同时，我国对于在高速公路建设方面的投资也呈逐年增加之势。根据《国家高速公路网规划》，按静态投资计算，我国高速公路网未来建设所需资金约2万亿元。其中，东部地区3900亿元、中部地区5200亿元、西部地区10900亿元。2005―2010年，高速公路年均投资在1400―1500亿元左右，而2020年前国家高速公路网仍将处于较快的建设阶段，预计在2010―2020年间平均每年投资约为1000亿元。

各级地方政府进行基础设施建设的重中之重，便是高速公路建设，其能够强力地促进区域经济的发展。2009年，审计署对全国18个省收费公路进行了审计，涉及对象达到了全国的80%。审计数字表明:截至2009年底，全国公路建设贷款总量已超过8000亿。然而，从各省的“十二五”发展规划来看，对于高速公路的投资仍是重头戏之一。这将意味着贷款规模仍然继续扩大，这不能不引起足够的重视。

自20世纪90年代以后，高速公路融资体制发展到今天，已进入了市场化改革阶段。主要表现为：基础设施的投融资渠道多元化，资金来源由政府财政拨款为主转为政府政策性资金拨款、商业银行贷款、政策性银行贷款、企业自有资金、发行债券、股票、利用外资等多种方式。但政府投资与银行贷款――尤其是银行贷款仍旧是目前高速公路企业的主要融资方式。

高速公路融资体制的市场化改革在一定程度上缓解了资金不足的难题，促进了这一时期高速公路的飞跃发展。2009年我国公路建设到位4880．65亿元资金，其中2.4％为国家预算内资金，10.3％为车购税专项资金，38.2％为交通行业国内贷款资金，1.3％为外资，43.1％为地方政府贷款、公路养路费、股份融资、公路客货附加费、转让收费权融资、民间资本等其他资金。这预示着一种多元化的格局在我国高速公路融资渠道中正悄然形成。

二、吉林省高速公路融资的特点

高速公路的建设周期长、投资规模大，这使得该项投资并不能在短时间内产生既得效益，而是一项长期效益。吉林省高速公路融资有其独特的特点，主要表现为：

1、发展速度快，融资额度大，少量、分散的资金不起作用

近年来，随着吉林省经济的不断发展，其高速公路的修建规模也越来越大。2010年，按时完成松双、图珲、长松、松白、营抚、营梅6条高速公路，新增通车里程815公里，高速公路通车总里程达到1850公里。如此迅速的建设速度以及宏大的建设规模，要求建设初期需要有最低限度的大量创作资本。高速公路的投资回收期很长，其所带来的效益基本分布在建成后运营的各个年份，因此，要修建一条高速公路，需要重点考虑的是如何才能协调好巨额资金的筹措与现金回流的分布性之间的关系。

2、直接融资很难大发展，间接融资占过高比重

吉林省内高速公路企业融资方式尽管已迈向多元化，政府投资、银行贷款、发行股票与债券、利用外资等，但政府投资与银行贷款仍旧是目前高速公路企业的主要筹资方式，尤其是银行贷款成为最主要的融资方式。在以商业银行为主导、间接金融占绝对比重的我国金融市场体系中，这种融资模式就会导致银行和政府承担了市场经济发展中本应由市场主体承担的那部分风险，从而使经济运行的社会成本不断加大。

三、吉林省高速公路建设融资体制存在的问题

1、高速公路建设中存在大量资金缺口

2011年，吉林省新开工建设高速公路项目9个，在建高速公路里程达到1655公里，新增通车里程320公里，力争完成400公里；到2014年，通化、白山市政府所在地实现通高速公路的目标，省会长春到市（州）政府所在地通高速公路目标全部实现；到2015年，高速公路通车总里程达到4500公里，基本实现县县通高速公路目标。而2011年，全省计划高速公路投资仅240亿元，由于地方财力不充足的限制，以及项目融资能力相对较弱，同时国家对高速公路投资比例近年来持续下降，因此高速公路建设资金缺口大。

2、中央财政收入所占比例减少，国家对高速公路投资相对下调

随着改革开放的逐步深化，国家的财政管理体制不断进行改革，国民生产总值中的中央财政收入部分比重也在逐年下降，因此财政资金中能够用于投资建设的金额也十分有限。原来国家投资占全社会投资的比重约为70%～80%，而到目前，其比重已下降到不足10%，这表明在当前这种利益分配格局体制下无法指望政府用中央财政资金来解决吉林省高速公路建设的资金问题。

3、公路管理体制陈旧，融资体制老化，限制了地方筹资能力

吉林省现行的是“统一领导、分级管理”的公路管理体制。随着经济体制改革的深入发展，这种体制无法与市场经济的要求相适应。现在全国各地高速公路建设基本上形成了多元化的“国家投资、地方筹资、社会集资、利用外资”的融资体制。但从目前吉林省高速公路融资实践来看，其多元化融资体制的形成效果并不良好，资金来源仍然存在单一化的情况。

4、民间资本和外资等非政府资金很少参与投资高速公路建设

吉林省作为内陆省份，在吸引外部资源和资金方面取得了较大的发展，但同一些沿海或发达省份相比，利用外资的规模仍然不大。从发达地区以及国外近年来高速公路建设发展的经验来看，其建设资金大多数都是通过非政府渠道获得的，这是因为在经济发达地区，基础设施建设项目有稳定且较高的直接经济效益，这对非政府投资部门有较大的吸引力。而在吉林省，人们传统意识形态中认为这种基础设施建设资金应当由政府部门提供，受传统观念的影响以及非公有制经济薄弱，导致高速公路融资困难。另外，也有省内高速公路建设融资政策与其他发达省份相比不够优惠等多种原因。

四、吉林省高速公路融资体制改革的路径选择

根据目前吉林省经济发展水平和对高速公路建设给予政策的实际情况，应当全面引入市场经济体制机制，接受新的融资方式，改变目前这种绝大部分依赖于中央拨款和银行贷款的融资体制，使高速公路建设资金来源多元化。

1、近期改革目标：逐渐实现“执行统一管理”政策

“执行统一管理”政策旨在转变过去对各地不同的高速公路收费进行单独的筹资计划和单独的债务偿还的管理办法，把全省行政区域内的高速公路收费划为同一的整体，实现规模经营，各地不同的高速公路收费可以进行优势互补，用已建成的经济效益好的收费路段来给补经济效益差的收费路段或者是未通车的收费路段，这样使回收资金在行政管理范围内流通起来，同时又不失有力的统一管理，保证管理机构财务的综合平衡。同时，“执行统一管理”政策亦能有效对高速公路的筹资和贷款工作进行控制。组建统一的高速公路运营管理机构，对本省范围内的政府还贷型收费公路，实行统一贷款、建设、经营、维护以及还贷的制度。省级交通主管部门直接管理高速公路管理机构，将各项费用以收费公路发展基金的形式进行统一管理，财务制度上实行统收统支政策。

2、中期改革目标：重点实行项目融资政策

在基础设施建设中，常用的项目融资方式主要有BOT、TOT、PPP、ABS等形式。吉林省将重点实行项目融资政策，坚持资金来源渠道多元化。将组建融资支付中心，专门从事项目建设资金的筹融资和管理工作，负责项目建设资金统一筹措、统一管理、集中支付。融资渠道除争取交通运输部资金补助、省财政预算安排、高速公路建安税返还、高速公路资产盘活等方式解决资本金问题外，积极采取收费权质押、财政担保的方式向银行申请信贷资金，再者还可以通过股权拍卖的方式融资，如通过服务区经营权、道路养护权拍卖可获得项目资本金。

3、远期改革目标：逐渐推行公司化融资政策

随着项目法人责任制度的不断完善，高速公路公司出现了崭新的融资模式。如今，现代法人财产制度的核心已经成为公司制，而大多数的投资者也开始追求更为安全和有效的投资方式。原有的高速公路建设项目融资模式已不能适应时代的需求，要求其向公司融资这种融资能力更强的模式转化。

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