地方政府在产业集群发展中的作用机制
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【摘要】我国已进入产业集群与企业竞争力密切关联阶段，伴随企业产业结构的不断升级，企业间分工协作体系也将逐步深化。本文从地方政府的角度，分析了政府管理对产业集群的双面影响，探讨地方政府促进产业集群发展的作用机制。
【关键词】产业集群；地方政府管理；作用机制
在成熟的市场经济条件下，产业集群是靠市场生成的，但这决不意味着政府就无所作为了，在我国市场机制还不完善的情况下，发挥政府在区域产业集群的引导、规划和必要的宏观调控作用尤其有着现实的意义，地方政府在产业集群内就充当着“中间人”的身份。各地政府在发展当地产业集群时一定要从当地区域经济发展水平出发，重视产业集群形成和发展规律，避免单纯追求量的增长，避免低水平重复的扩张，而将更多的功夫用在提高产业集群的内涵上，从已形成的产业集群的内在联系中发现机遇和培育具有本地经济特色的产业集群。
一、政府管理对产业集群发展的影响
（一）政府管理对产业集群发展的积极影响
地方政府对本地的产业集群进行支持，其通过资助或中介组织达到间接扶持产业集群的目的，政府对经济适当的干预，在一定程度上缓解市场信号的扭曲。集群形成初期企业特别是中小企业的实力较弱，政府直接出资注入专业化服务结构，降低其向企业提供服务和信息的价格，以间接的方式向企业实行补助，壮大企业力量，迅速扩大企业集聚的规模在这一阶段，地方政府发挥着政策鼓励、引导、和宣传作用。在产业集群的发展阶段，政府将产业结构调整、优化和升级作为转变经济增长方式的主要内容。在产业集群成熟阶段，企业业绩提升的示范作用会吸引大量新的投资因素，政府明朗的支持政策成为产业升级动力来源。
（二）政府管理对产业集群发展的消极影响
第一，政府过多的管制，使市场经济不够活跃。
一方面地方政府为了规范当地的经济市场，设置过多的制度成为企业成长的限制条件，对企业设“高门槛”，使得企业“望而生畏”而不去投资，市场缺乏活力难以形成产业集群。另一方面，地方政府通常自我感觉良好，自认为是能一眼选出千里马的伯乐。在产业集群的发展中，行政首脑根据自己的专业甚至兴趣“钦定”种子选手，以倾斜的方式支持某些产业集群的发展，以歧视性的方式限制某些产业集群的发展。
第二，地方政府不能从实际出发，使得产业集群不适合当地发展。
地方政府在产业集群发展中，眼光通常很高，看不起产业层次低、附加值不高、劳动力密集型的产业，对高科技、高附加值的产业集群趋之若鹜。但是，成功的产业集群通常是从既有的初级的产业集群中萌芽，高科技高附加值的产业集群不是凭空出现的。地方政府应该对在当地有基础优势和资源优势的产业扶持，而不是因附加值低和技术含量不高而弃。
第三，地方政府政策不公平，限制了产业集群的发展。
地方政府为速出经济效益，偏爱集群内的大企业而忽略集群内小企业的发展，甚至对小企业歧视。应该明确的是，产业集群是一个生态系统，需要大小企业互相补充，在竞争中融合发展。如果缺乏中小企业的配套服务，集群的优势发挥会失衡。
二、地方政府管理产业集群的作用分析
（一）提供公共产品服务产业集群
政府提供的公共产品或公共服务可以概括为如下几种：其一是为社会各项事业发展提供良好的政治或政策环境。如一国法律体系的建立、公民权利的保护、促进经济稳定增长的财政金融政策、促进社会稳定的社会保险与社会福利政策以及一国的国防、外交、国家安全、教育、卫生医疗等方面的公共服务。其二是为社会提供较为完善的基础设施服务。包括自然垄断型的混合公共产品，如投资建设并管理下水道系统、供水系统、铁路运输系统、公路交通系统、天然气煤气系统、电力输送系统、电话电讯系统、道路照明系统与桥梁涵洞设施、垃圾处理服务、警察服务、基础科学研究工作、电视广播系统、公共部门的后勤服务、邮政服务系统、社会卫生保健、住房、中小学教育、传染病免疫措施、必要的娱乐措施、必要的社会安全保障条件等等。其三是管制性公共服务，也就是政府对企业进行监督，要求企业生产的产品符合统一的质量标准、卫生标准、技术标准、安全标准等等。
虽然政府在提供公共产品方面具有责任，但这并不意味着采取政府垄断经营公共产品的方式在提供公共产品方面的效率最高。现实的情况是在绝大多数国家采取的政府垄断经营公共产品、直接提供公共产品的方式，不仅导致了公共产品供给的低效率，而且这一制度安排导致了人们习惯于免费消费公共产品。
（二）完善公共政策支持产业集群形成
地方政府在公共政策上的作用主要包括经济政策和产业政策。经济政策主要有税收、金融、财政政策；产业政策主要体现在产业结构，产业组织、产业技术政策等方面。
1、地方政府在经济政策中的作用
第一，建立小额贷款营销制度。地方政府引导银行业积极支持中小企业发展的力度。第二，加大对“三农”支持力度。如在湖北仙桃无纺布产业集群内，很多企业是由乡镇企业演变过来，因此对集群内农民、个体工商户和各类私营企业人进行扶持。第三，推进存贷款利率改革。如市区、县（市）城区及镇的农村信用社按照银行机构利率试点方案执行外，各农村信用及个人存款和单位存款利率可以上调，各类贷款利率在实行差别利率的基础上最高可以上浮。第四，成立中小企业投资（担保）公司。由行业协会牵头，龙头企业作为发起人成立担保机构。
2、地方政府在产业政策中的体现
第一，产业结构方面。由于区域产业结构不断发生变化，对于现有的不合理的产业结构就需要进行调整，如果产业结构应变转换能力强，就容易调整，速度快，成本低，对区域经济发展有利；否则，就不利于区域经济的发展。
第二，产业组织方面。地方政府在产业集群发展的过程中必须建立完善的产业组织链，使得产业集群健康顺利的发展。完善产业组织链最重要的是加强地区之间的交流合作，从而实现生产要素在更大地域空间范围内的优化组合，区域合作的内容十分广泛，主要包括工业贸易合作、资金合作、劳务合作以及技术合作等。
第三，产业技术方面。产业技术政策是指国家制定的用以引导、促进和干预产业技术进步的政策的总和。它以产业技术进步为直接的政策目标，是保障产业技术适度和有效发展的重要手段。产业技术进步的指导性政策，即政府确定产业技术的发展目标、具体规划和指导各技术进步主体的行为的相关政策。产业技术进步的奖惩政策，为了建立起切实有效的技术进步激励机制，使企业成为技术创新主体，政府通过制定直接或间接的经济刺激和制裁政策，对民间科研机构、企业的研究开发以及技术引进、扩散工作进行劝诱和鼓励，对技术进步迟缓者或缺乏技术进步具体规划和措施者实施经济惩罚。
（三）建设良性基础环境促进产业集群形成
在产业集群发展过程中，完善的外部环境是产业集群保持强大生命力和区域竞争力的重要条件。地方政府对于产业集群的外部环境应加以建设。
1、在政治环境方面
地方政府必须制定相关的政策，努力形成企业发展的外部环境，发展原发型产业集群。良好的政治环境对企业的发展具有无法替代的作用。要想拥有大量优秀的企业落户，就要创造产生优秀企业的政治环境。如政府制定和完善保护企业合法经营的法律和法规，为企业成长提供制度和法律保障。
2、在经济环境方面
政府致力于集群内企业平等竞争，培育专业市场。分工的细化使中小企业专用性增强，这必然会造成集群系统的信息效率下降，进而导致整个集鲜的退化。为防止这种退化趋势发生，地方政府制订保护平等竞争，限制垄断的政策，鼓励发展同行的多极平等竞争，严禁在一个专业内由独家或少数几家企业经营垄断，并且鼓励集群内某些支柱产业适当地超比例发展，使其生产适当地过剩。
3、技术环境方面
政府采取必要的措施来充实产业集群内人力资本含量。产业集群内只有充实人力资本，发展科技创新，才能促使产业升级换代，促进集群健康持续发展。为充实产业集群的人力资本，政府一般做好了以下几个方面的工作：首先，产业策群内制订出一系列吸引高素质人才的优厚条件，以吸引外部人才，提高产业集群的人力素质。其次，大力宣传，使各个民营企业的老总在提高自身素质的同时，义不容辞地承担起相应的社会责任，同时加大对集群内的职工教育、培训投入的力度，大力发展职业技术教育和培训，逐步建立多形式、多层次、全方位的培训体系，力求职业技术教育培训实用化、优质化，使其在提高劳动技能和培养专业技术人才方面发挥更大作用。
（四）推动产业集群内行业协会形成
针对目前集群内企业组织协调乏力问题，各级政府积极引导和推动行业协会等中介组织的建立、健全，以充分发挥行业协会在沟通政府、企业、制定行业标准、规范行业秩序、协调行业纠纷、保证行业公正等方面独有的作用。在这方面，温州数量众多、体制新颖的民间商会就充分向世人展示了其独有的魅力。与此同时，为加快发展技术咨询、市场调查、会计、法律等中介服务体系，特别是要顺应信息时代电子商务发展的需要，很多地方政府成立集群内的信息中心，为集群企业提供丰富而便捷的信息服务。
（五）应对外部危机协调产业集群发展
当前，虽然经济危机的高峰期已过，但是，经济危机对各国经济造成的影响仍然存在，比如，金融风暴造成的金融市场软弱、各国进出口产品受限以及产品销量受到宣传的影响而存在下降的趋势。为了有效的提升我国产业集群在应对外来经济危机的能力，许多地方政府对现有的经济结构及产业结构及时进行优化升级，从而提升产业的竞争力及集群的整体实力。在这个过程中，地方政府的角色扮演及其作用是不可或缺的。地方政府在提高竞争力方面常采用的措施包括：
1、加速吸收和应用跨国公司的全球研发活动
加速发展的跨国公司的全球研发活动，直接服务于跨国公司的全球经营战略和全球利益，必将对中国的产业研发带来极大挑战。一方面，跨国公司的强大的全球研发能力，给中国的企业以极大的压力。此外，跨国公司通过在中国设计研发机构，与中国的大学、研究机构以及当地的优秀企业发展技术合作，在一定程度上形成了对战略性研发资源的竞争，中国的企业和研发机构将在人才市场、技术市场上直接面对跨国公司的挑战。另一方面，跨国公司间的战略技术联盟提高了中国技术吸收的成本。战略技术联盟的直接后果是进一步加强了发达国家和跨国公司对国际科学技术知识资源的控制力。地方政府积极促进本地企业与国际跨国公司的合作，使跨国公司在本地顺利发展，为当地经济与政府转型发展做出贡献。
2、促成建立研究和技术中心
地方政府促进创新系统中不同参与者之间的互动和知识交流。如通过中介组织、产业协会和其他机制制定一些非正式网络的合作计划，支持联合的合作、市场研究、原材料试验。提供咨询、会计以及先进的企业管理服务。政府在其中确保机构（尤其是大学、研究机构）培育与产业界的联系，刺激组织间合作模式和区域创新网络。威尔士的例子印证了这一论点，该区域在经历采矿产业的衰退后，跨国公司另设新的工程，通过创新和技术转移中心、科技园、供应商网络发起联合研究的教育机构，威尔士的发展计划部门以及其他公共部门努力构建新设立的工厂和本地企业、机构之间的新连接和网络，最后使威尔士成功转型。
3、创建和稳定组织间合作
地方政府通常将集群内相关企业和机构动员起来，开展组织论坛、平等对话和正常会议等活动。使地方政府和非政府组织之间进行对话，以提高企业间合作的效率，例如共同营销、共同设汁、共同负责培训等。政府在集群内严厉打击机会主义行为，倡导建立集群内部的协调机制，避免无序竞争，保证市场环境的健康和整个集群的良性竞争。
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