民事公益诉讼原告资格研究
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【摘要】民事公益诉讼原告资格问题是我国建立民事公益诉讼制度的先决问题之一。应采用当事人适格理论,确立民事公益诉讼原告资格的多元化。这不仅能使民事诉讼法诉权理论更加完善,而且能更广泛、更充分地通过诉讼资源弥补法律漏洞,保护公益设施和公共财产,维护国家和社会公共利益。
【关键词】民事公益诉讼 原告资格 当事人适格
民事公益诉讼是近年来法学界广泛关注的法律现象。由于我国相关法律在公益诉讼制度的构建上存在一定的盲区,使得在处理类似的诉讼时总是存在不同的结果。与案件没有直接利害关系的个人常因不具备当事人资格而被不予受理或者驳回,而有些人又可能得到法院的支持。因此,为统一对公益诉讼的处理,应构建完善的公益诉讼制度。而作为构建过程中的第一步,则是如何确定民事公益诉讼的原告。
民事公益诉讼概述及特征
民事公益诉讼概述。公益诉讼是指在民事、经济活动中,公民、社会组织和国家专门机关依法对违反民事、经济法律,侵害国家、社会的公共权益,破坏社会秩序和经济秩序的行为人提起民事诉讼,要求人民法院通过审判来维护国家、社会公共利益的诉讼活动。①
公益诉讼的出现,最早可追溯到古罗马时期,当时的罗马程式诉讼包括了私益诉讼和公益诉讼。所谓私益诉讼是指为保护个人所有权利的诉讼,因此,仅特定人,即与案件有法律上的利害关系的人才能提起;而公益诉讼则是保护社会公共利益的诉讼,除法律有特别规定者外,市民都可提讼,要求违法者停止违法行为。
现代公益诉讼起源于美国,美国的《反欺诈政府法》规定任何公民个人或者公司在发现有人欺骗美国政府、索取钱财后,有权以美国政府的名义控告违约的一方,并且在胜诉后分享一部分的罚金;《谢尔曼反托拉斯法》规定对于违反托拉斯法令的公司司法部门、联邦政府、团体乃至个人都可以提出诉讼,后来的《克莱顿法》对《反托拉斯法》进行了补充,增加了诉权的主体;在环境保护法中,公民可以依法对违法者或者未履行法定义务的联邦环境局提讼,要求违法者赔偿环境污染受害者的损失。
民事公益诉讼特征。一、诉讼目的的公益性。公益性是公益诉讼的明显标志,公益诉讼都涉及到公共利益等方面。二、主体的广泛性。作为民事公益诉讼案件当事人的原告一方,大多数是因被告方的不法活动而受到加害或加害危险的民众,这一类型的诉讼模式结合了环境诉讼的集团性和消费者诉讼的扩散性双重特点,与案件无直接利害关系的组织和个人都可能作为民事公益诉讼的原告。三、诉讼双方力量的失衡性。公益诉讼中作为被告的一方,大多数都是实力雄厚的大企业和行使国家权力的政府机关,相对于法律和专业技术知识欠缺、财力微薄的众多弱小的原告们来说,他们具有更大的优势。对于这些案件,原告的诉讼请求要想得到法院的认可,将会在权利主张和取证方面遇到巨大的困难。
我国民事公益诉讼现状
我国《民事诉讼法》第一百零八条规定,提起民事诉讼的“原告是与本案有直接利害关系的公民、法人或者其他组织。”因此,我国公民必须依据与自己切身相关的权益方可提起民事诉讼,“非直接利害关系人”由于与公益这一实体权益并无直接联系,不能成为公益诉权主体,无权将公益纷争引渡到民事诉讼程序。在我国宪法和其他法律中,虽然赋予了公民民主监督的权利和检察机关法律监督的权力,但是,由于没有具体配套的制度,导致权利无法落实。
由于对民事公益法制的建构还不够完善,我国有关民事公益诉讼的规定在法律上尤其是程序法上还存在着许多空白。立法的不完善使得国家对民事公益的司法救济显得非常薄弱,具体体现在:一、受害者无法或不愿意提讼。公益案件不同于普通民事纠纷,往往影响巨大、牵涉面广,一般情况下,不是公民、法人、其他组织能够单独完成的。二、法院动辄不予受理、驳回或判决原告败诉。由于我国立法体系还不够完善,许多问题只有相关政策性规定,在“无法可依”的尴尬境地下,法院不得不作出不予受理、驳回的裁定或败诉的判决。三、举证困难。我国举证责任遵循“谁主张,谁举证”。但在公共利益受到侵害的时候,原告往往处于弱者地位,难以举证。这也是近年来许多公益诉讼的尝试虽然引起媒体和公众的广泛关注却终究很难得到法律支持的根本原因。
建立民事公益诉讼原告制度的理论依据
要建立完善的民事诉讼原告制度的前提,需从理论上确立适应当前民事公益诉讼需要的原告资格理论,当事人适格理论为其确立奠定了理论基础。
所谓当事人适格就是指对于特定的诉讼可以以自己的名义成为当事人的资格。当事人适格的理论源于德国。传统理论认为只有与案件有直接利害关系的人才能成为当事人,但随着民事诉讼的发展与新型案件的不断涌现,传统当事人适格理论使很多案件得不到司法救济,近现代民事意义上的当事人适格理论应运而生。近现代民事诉讼意义上的当事人适格理论认为,诉讼当事人是一个程序概念,当事人适格的基础不是从实体权利入手,而是从诉讼特征考察。当事人可以不是利害关系人,无直接利害关系人,在他人或社会的利益受到侵害时,同样可以以自己的名义向法院提起民事诉讼。具体来说,当事人适格的基础或标准是诉讼实施权,无诉讼实施权的人为非适格当事人,有诉讼实施权的人即为适格当事人。
借鉴国外立法经验,我国在民诉法上应采用当事人适格理论。判断诉讼当事人是否适格,并不需要从实体法上来考察其与诉讼标的关系,而只需考虑的当事人是谁,是否拥有诉讼实施权。
多元化民事公益诉讼原告资格的构建
检察机关。检察机关作为国家法律监督机关,具有人力、物力、财力上的优势,尤其是面对侵犯民事公益的公共不当行为时,它较之公民个人、社会团体更具有运用法律专业知识和技能的素养,更具有收集被告违法证据的优势,更有利于保护处于权利弱势地位群体的利益。因此,必须完善现行的民事诉讼法,赋予检察机关保护民事公益的诉权。为了有效利用我国现有的检察资源,由检察机关提起的民事公益诉讼必须是重大的民事公益侵害案件,具体包括:一、公害案件。这类案件主要有环境污染案件、产品质量案件等。二、垄断案件。如铁路、电力、电信、供水等行业垄断性和具有市场垄断能力的国有企业。三、侵害国有资产案件。
实践证明,一些基层人民检察院在民事公益诉讼方面,也进行了有益的探索。如1997年河南省方城县人民法院《民事判决书》(1997)【方民初字第192号】支持了我国第一起由检察机关以原告身份代表国家利益方城县独树镇工商所低价出卖房地产一案,开创了我国民事公益诉讼的先例。无论是在理论上还是实践中,都表明检察机关应该享有民事公益诉讼原告主体资格。
公益型社会团体。社会团体在很大程度上能够协调一定的社会关系,维护不同领域里的权益,如果赋予社会团体提起民事公益诉讼的主体资格,则会更加有利于其发挥集体的力量,更好地维护公共利益。公益型社会团体,如妇女团体、消费者团体、劳动者团体等,不仅具备参与相关活动的能力,而且也存在参与相关活动的动力。由于受害人利益、社团利益与社会利益具有相当突出的一致性,这些社会团体作为民事公益诉讼的适格当事人,有助于解决社会公益纠纷和实现社会公益目的。
公民个人。一方面,公民作为国家事务的监督者,有义务有责任维护公共利益;另一方面,公民作为公共利益的实际受益人,也应当享有公益诉权。从国外立法情况来看,无论是大陆法系国家,还是英美法系国家,都建立了一定的公益诉讼机制。公民个人作为公共利益的代表,完全可以以自己的名义提讼。日本的“民众诉讼”、英国的检举人制度、德国的检察官代表人制度以及美国现行的民众诉讼制度等都充分体现公民的当事人资格。其中,美国的公民诉讼说最为典型,也最为健全。在美国,如果出现违法排污或是联邦环保局未履行法定义务,公民个人可以依法对其提讼,要求违法排污者消除污染,赔偿遭受污染损害公民的损失,敦促联邦环保局和各州执行其法定义务,加强环境管理。② 美国的《反欺骗政府法》、《清洁空气法》、《清洁水法》、《噪声控制法》、《危险货物运输条例》等都制定了相关的公民诉讼条款。
赋予公民个人民事公益诉讼原告资格,可以保障更广泛的主体有权通过民事诉讼程序来保护公共利益,但同时也难以避免为公民个人的“滥诉”提供可乘之机。因此,有必要对公民个人提起公益诉讼作出一定的限制。一、对公民的前置程序设置一定限制。公民个人在提起民事公益诉讼之前,必须通知主管该项公益事业的国家管理机关,并要求其制止损害社会公共利益的违法行为或者提讼,主管机关收到该通知后,必须在法定期限内对所诉事项做出决定,并回复该公民。如果主管机关没有在法定期间内做出决定,或者公民对做出的决定不服,公民才能以自己的名义提起民事公益诉讼。二、对公民个人滥诉行为进行制裁。公民如果故意无端提起民事公益诉讼,恶意滥用诉权,法院应判令其败诉,并要求其承担必要诉讼费用,同时,还应赔偿对方当事人因此造成的损失。(作者单位:吉首大学张家界学院)
注 释
①周楠:《罗马法原理》,北京:商务印书馆,1996年,第886、887页。
②韩志红,阮大强:《新型诉讼――经济公益诉讼的理论与实践》,北京:法律出版社,1999年,第24页。