日本粮食安全政策的对与错

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根据2010年统计数字，日本的农业用地面积大约为438万公顷，是日本总国土面积的12％。极为狭小的可耕种面积严重阻碍了粮食生产能力的提高。在日本，直接从事农业生产的人口约有260万人，这个数字虽然只占日本总人口的3‰却提供着日本所需粮食总量的40％（也就是日本的粮食自给率），另外60％的粮食缺口依靠进口补足。

日本的粮食自给率为什么这么低？官方认为是因为日本国民的饮食习惯发生了改变，大米的需求在减少，而小麦的需求在增加。这样一来，为了供需均衡，就应该下调米价扩大米的需求。同时上调小麦价格，调整出农业资源种植小麦，增加小麦供给。米价即便被下调，也可通过扩大农业种植规模、减少成本，确保稻米生产者的收入。这就是日本l961年“农业基本法”的基本哲学。

可是为了妥协农民的既得利益。日本政府最终采用了上调米价的政策。结果，因为米价过高导致大米消费进一步减少，大米供给出现过剩。同时，有限的农业资源被禁锢在收益高的大米生产上，无法用于种植其他作物，小麦等的产量急剧减少。人们想吃白面，但市场上只有大米，而且价格还贵，那就只能靠进口便宜的白面了。因此造成了日本粮食自给率低。

上调米价的政策让日本政府骑虎难下。1970年日本政府试图减少大米产量，可遇到正在展开增产运动的农民的强烈反对。这时候“农业协同组织”（“农协”）站出来说：减产可以，但要求政府支付每0.1公顷40000日元的补贴。1969年，日本举行大选，在野党和执政党在此问题上展开博弈，最终执政党胜利。大选过后，虽然补贴金额降至35000日元，但仍然给政府带来很大的财政负担。大米减产，农地资源被闲置或移为他用，日本政府为了妥协农民的利益，放弃了向大多数国民和消费者提供粮食安全保障的农地资源。所以说，威胁日本粮食安全保障的原因不在国外而在国内。

在日本，主张通过强有力的改革减少粮食进口、调整国内农地资源分配从而实现粮食自给自足的保护主义声音也相当的多。事实上，通过根据生产量提供补贴来保护农民，到现在为止仍然是日本农业政策的基本立场。这些资金和补贴都来自进口农产品的关税。可是即便是这样，也没能阻止日本农业的衰退。加盟WTO以前，日本农业靠保护政策，粮食进口关税和政府补贴来保证农作物价格，维系一定的农业经营。加盟WTO之后，迫于国际压力，很多农业政策被逐步撤销，日本农产品也从原来的绝对依靠政府保护向贸易自由化转变。

由于实施农产品的自由贸易政策，国际谷物巨头也纷纷抢滩日本，这让日本的粮食价格竞争力大跌。农产品自由贸易的结果，使得日本国内即使出现歉收现象也可以通过进口满足供给。这样一来，日本谷物价格也会因国际谷物市场价格的波动而产生波动，这也成为农产品经营恶化的原因之一。

近几年，虽然国际市场粮食价格上涨，可日元却在不断地升值。所以进口到日本的粮食在日本国内市场的价格很难涨上去。粮食进口引起的“谷贱”让农民无法获得利润，“伤农”的结果使他们只能选择扩大耕种面积，设法通过集约型农业创收，或者不得不放弃传统农业，转而从事生产附加价值高的农产品。但这些农业生产方式需要大量资金，如果没有合适的融资渠道也很难实现。即便实现集约型农业生产方式，可随着季节的变化，劳动力的供给问题也很难处理。为了解决类似问题，隶属于日本农林水产省的“农协”发挥了很多积极的作用。它时而像个“农业互助会”，时而又像个“保险公司”，能为农民提供生产和流通信息，也能为农民提供融资服务。可是最近随着日本农业的不景气，“农协”的经营也每况愈下，甚至有过批评“农协”榨取农民的言论。

1960年，日本农业占全国GDP的9％，而现在这个数字是1％。除此之外，65岁的农业人口总数也从1960年的10％上升到现在的60％。农业“后继无人”的现象并非危言耸听。

这些现状让很多日本人充分认识到，在日本生产没有比较优势的农产品是不合理的。所以在依靠能源进口的日本，一味她追求集约型谷物生产方式以便解决粮食安全的想法可以说是幻想。与其追求不切实际的幻想。还不如学习荷兰和以色列这样的高附加值农产品生产大国，通过死守自由贸易，确保进口渠道多元化的方法实现粮食安全。这种想法得到了日本农林水产省的认同，并将此载入了粮食安全对策报告中。

自由贸易虽好，不妨依旧留一条后路。粮食安全的前提是保障农业资源特别是土地资源。农业的生产要素中，只有水和土地是其他生产要素无法代替的。现在，日本需要保留463万公顷的农用地。这也是日本农用地面积的底线。一旦出现“粮食危机”，只要在这些农用地上都种植土豆，就可以维持所有日本人的生命。

（摘自7月24日《东方早报》。作者为日本明治大学经济学部博士）