论财政分配政策和三农问题财政研究

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随着我国经济体制改革的不断深入,一些长久未能解决的深层次矛盾正日益暴露出来,“三农”问题便是其中之一。“三农”问题的形成虽然与我国的国情有关,但其根源在于,直到今天我们依然延续了计划经济时期城市偏向和工业偏向的国民收入分配政策。只有及时调整国民收入分配格局,加大财政对“三农”的支持力度,才能实现城乡协调发展,从根本上解决“三农”问题。

一、倾斜的国民收入分配与“三农”问题

改革开放以前,因为实行高度集中的计划经济及优先发展工业的发展战略,国民收入分配表现为农业向工业倾斜、农村向城市倾斜,国家以隐蔽的价格形式(即“剪刀差”)、税收方式及储蓄方式从农业提取大量剩余为工业化积累资金。据有关部门测算,1979年以前的29年里,农业部门为国家工业化提供的资金约为4500亿元。改革开放以后,我国确立了以家庭经营为主的“统分结合”的双层经营体制,农户经营的主体地位得到承认,同时,国家提高了农副产品的价格,国民收入分配中不利于农业的局面有所改观,可供农户分配的财力大幅度增加。但是,国家分配政策调整的另一方面,却是减少了财政对三农的支出比例,造成财政支农投入不足,农村公共产品供给不足。

(一)财政支农投入不足

1.财政支出中支农投入的比例趋于下降

20世纪90年代以来,虽然国家财政性支农支出(预算内,下同)的绝对量从1991年的347亿元增加到2009年的1691亿元,但财政支农支出占财政支出的比例整体上却呈现下降趋势(见图1),从1991年的10.26%下降到2009年的7.66%.其中,1998年支农支出比例提高到10.69%,这是因为1998年国家增发1000亿元债券中有350亿元用于与农业相关的长江中下游、松花江、嫩江、黄河的堤防工程,蓄洪区建设移民建镇和水利枢纽工程等,但实际上直接用于农业的只有20亿元.

2.国家财政性支农支出占财政总支出的比重远低于农业GDP在整个GDP中的比重

从图2可以看出,财政性支农支出占财政总支出的比重一般只及农业GDP在总GDP中比重的1/2到1/3.也许有人会说国家税收中来自农业的也就一般在4%左右,但须知农民对财政的贡献还有乡镇企业纳税,这一块占到国家税收的不小比例。以2001年为例,农民通过农业、乡镇企业上交的税收就占国家税收的18.7%,高出当年财政支农比重13.6个百分点,上交的金额达2352.7亿元,多出财政支农支出金额1388亿元.

3.国家财政性支农支出中农业、农民的直接受益份额偏少

从总量上看,国家财政支农投入不足;进一步对国家财政支农投入的结构进行分析,仅有的这些财政支农资金也并未全部用于农业、农村和农民。首先,当前预算内财政支农支出包括:支援农村生产支出、农林水气象等部门事业费支出、农业基本建设、农业科技三项费用、农村救济等项,其中的“农林水气象等部门事业费”支出占财政支农支出的比重超过三分之一,这些资金主要用于各级农口行政事业单位事业经费开支,名义上属于支农支出但实际上大部分却流向了城市。其次,一些财政支农项目支出,如:江海堤防、南水北调、防洪防汛等,其受益对象包括城市和农村、工业和农业,但支出却全部列在支农资金中。再次,目前我国财政支农支出有相当一部分是通过扶持农业科技推广、产业化、乡镇企业、农产品流通等来推动农业和农村经济的发展,这种模式虽然有针对性强、效率高、便于管理等优点,但实际操作中,大量资金却因此流向了科研院所、工业企业、农业管理部门(七站八所)等,农业、农民直接收益的份额很少。另外,财政支农补贴对象和环节也存在错位。我国长期以来对农业实施财政支持的重点是粮棉大宗农产品的生产与流通,基本的政策措施是通过价格手段和财政补贴方式来调节农产品供求关系,并保障农民收入增长。但现有的政策执行机制一方面使政府陷入永无止境财政补贴“黑洞”,每年仅粮食企业的亏损就有上千亿元,另一方面使政府的农业政策效应难以实现,大量财政补贴的受益者是庞大臃肿的农产品(粮棉)流通部门,农民的受益非常有限。