浅谈人民监督员制度

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摘要：我国现行的人民监督员制度自确立以来，通过多年实践的探索和发展，取得了良好的监督效果。但是，其在实施过程中，依然存在一些问题。这些问题的存在使现行的人民监督员制度不能很好地满足公众对司法公正的需求，不利于维护司法权威及实现司法公正的需要。因此，在法治社会的今天，转换法治思维十分必要，而完善我国人民监督员制度就显得十分迫切。

关键词：人民监督员；问题；完善

一、人民监督员制度的含义及存在的基础

（一）人民监督员制度的含义

第一，外部监督说，认为人民监督员制度是指在人民检察院体系外，由人民监督员按照规定的程序和规则，对检察院直接受理侦查的案件进行社会性监督。[1]

第二，人民监督说。认为人民监督员制度是推进检察改革、保障检察权的正确行使，维护公平正义，接受人民监督的一项非常重大的举措。[2]

第三，制度创新说。认为人们监督员制度是检察机关在现行法律框架内，为完善直接侦查案件的外部监督机制而进行的一项改革，是检察机关落实宪法的规定，主动接受人民监督的一项制度创新。[3]

而笔者认为，人民监督员制度是指按照有关规定产生的人民监督员，代表人民群众，依照宪法赋予的权利，独立地对检察机关部分案件行使监督权，以促进公正执法的一项民主监督程序。2010年，最高人民检察院制定并颁布了《最高人民检察院关于人民检察院直接受理侦查案件实行人民监督员制度的规定（试行）》，使得人民监督员制度更趋向规范化制度化发展。

（二）人民监督员制度存在的基础

1.我国人民监督员制度存在的法制基础

（1）人民监督员制度符合法律的规定。我国《宪法》第二条规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民。……人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。”《人民检察院组织法》第七条明确规定：“人民检察院在工作中必须坚持实事求是，贯彻执行群众路线，倾听群众意见，接受群众监督……”

综上可知，这些法律条款体现了我国法律制度和诉讼制度的人民性，是人民监督员制度产生和发展的法律基础。

2、我国人民监督员制度存在的现实基础

权力制约是一个古老而永恒的话题。孟德斯鸠说过，一切有权力的人都容易滥用权力，[4]这是亘古不变的经验。我国宪法赋予检察机关监督权，同时刑诉法又赋予检察机关对职务犯罪案件进行侦查的权力，不难看出，在对待职务犯罪案件上，检察机关的监督性质与查办职务犯罪案件职权发生了一定的冲突，人民监督员制度就在这样的历史疑问中应运而生。人民监督能够从根本上提供法律程序的公信力，铸造法律的权威，弘扬法制观念，培养民众的法律意识，是贯彻“三个代表” 落实“立检为公、执法为民”具体措施。

二、人民监督员制度的特征和作用

（一）特征

1、监督性质的民主性是人民监督员制度的本质特征

人民监督员制度体现了人民群众当家作主的精神，其制度来源于我国宪法确立的社会主义民主集中制。人民监督员制度在我国监督体系中，属于民主监督的范畴。

2、监督机制的独立性是人民监督员制度的程序特征

人民监督员制度的建立，是现行检察制度基本框架内的一项制度创新，“新”就新在其自身机制的独立性。人民监督员评议案件独立发表意见。人民监督员不依附于任何单位或组织，站在客观公正的立场上独立评议案件。

3、监督方式的多样性是人民监督员制度的职能特征

人民监督员制度赋予人民监督员多种监督职能，除了对检察机关“三类”案件的监督，同时，人民监督员还具有应邀参加执法检查、调查和听证会；应邀列席检委会；对发现问题提出批评、建议；转交人民群众投诉、控告等职能。这些职能充分体现出这项外部监督制度的优越性和职能特征，从而发挥良好的法治效果。

（二）作用

1、人民监督员制度丰富了监督体制 ，强化了外部监督

人民监督员制度是一种外部监督的体现，它弥补了内部监督的不足。人民监督员制度保证了检察机关依法独立行使检察权，在不改变法定的刑事诉讼程序的前提下，增设了一个倾听人民群众意见，接受人民群众监督的工作环节。

2、人民监督员制度体现了打击刑事犯罪与注重保障犯罪嫌疑人基本人权相统一的现代执法理念。

从检察工作实际考虑，人民监督员制度是一个非常好的制度。人民监督员制度的建立有利于加强对检察权的监督和制约，进一步保障人权，体现了建设社会主义政治文明和司法文明的要求，能够有效地促进检察机关和检察人员公正执法、文明办案，尊重和保障人权，树立程序观念、法治观念、打击与保护并重的诉讼观念，做到惩罚犯罪和保障人权的有机统一。

3、人民监督员制度是检察机关做好群众工作的重要载体

人民监督员来自不同行业、不同界别和不同地区，具有广泛的代表性和社会性，既能够充分反映社情民意和公众感受，帮助我们及时发现和解决存在的突出问题，又能够以自身通民情、知民意的优势，与检察人员形成思维和知识上的互补，有利于将法律规定与社情民意、公序良俗等更好地结合起来。

4、防止和减少了办案中违法违纪问题的发生。实行人民监督员制度，促使办案人员进一步转变执法作风、规范执法行为，办案中的违法违纪现象逐年减少。通过人民监督员的监督，既有利于及时发现和纠正检察工作特别是查办职务犯罪工作中存在的突出问题，促进检察机关自身公正廉洁执法，又能够有效推动检察机关和检察人员进一步转变执法观念，规范执法行为，改进执法方式，提高办案质量。

三、人民监督员制度实施过程中存在的不足

（一）人民监督员制度缺乏相应的法律保障

虽然宪法明确规定，人民有监督权，但是人民监督员制度本身不属于以法律形式颁布，而是最高人民检察院自己颁布的一种部门规章，不具有法律效力，因此，其监督效力无从得到保障。

（二）选任方式存在不足

根据《规定》，人民监督员虽然由其他单位推荐，本人同意，但需要检察长聘任。有“检察机关自己请人监督自己”的嫌疑。

（三）监督程序设置不尽合理

根据《规定》第28条的规定，人民监督员对案件的了解是书面的、间接的，本身并不参与案件的调查和审理。一般说来，这种只对案件书面审理的情况，只适用于事实清楚，法律规定明确的案件。显然，送请人民监督员监督的案件并非都是如此。

四、完善人民监督员制度的几点建议

（一）要推进立法，使得人民监督员监督效力得到法律的保障。适时提出并制定《人民监督员法》。通过立法，使人民监督员制度更加法律化、规范化，做到人民监督员制度有法可依、有法必依。应该说，人民监督员的监督意见，对于被监督的检察机关也有一定程度的实体性约束力，[5]将人民监督员制度上升到法律层面，这才保证人民监督员制度发挥最有效地作用。

（二）要完善人民监督员资格条件和产生程序。作为人民监督员应必须有较完备的法律业务知识，同时，在人民监督员的产生程序上，应将人民监督员的选任，交予“第三人”。当前，行之有效的办法就是将人民监督员的选任交由县级以上人大常委会负责，并由其任命，增强人民监督员的使命感。

（三）要完善案件的监督程序。实践证明，根据检察权独立行使的原则，人民监督员对检察机关的案件监督就采取事后监督为妥。这样做有利于维护检察权的独立行使，维护《宪法》的至上性；二检察院控告申诉部门受理的涉及三类案件的来信来访，除转交有关业务部门对口办理外，并将查处结果及来信来访材料复印件送人民监督员办公室备案，再由人民监督员集体讨论具体案件是否需要启动监督程序。这样做有利于节约司法资源，避免不必要的浪费。

此外，还要加强对人民监督员培训和指导，并保障人民监督员职务活动经费，提高人民监督员的检察业务水平，使其既敢于监督又善于监督，提高人民监督员的法律水平，增强人民监督员的监督实效。

注释：

[1]刘明祥等：《人民监督员制度若干问题研究》[C]，载《全国检察理论研究工作会议暨第6届年会论文集》，2005年4月.第676页。

[2]李卫东：《人民监督员制度的实践思考》[J]，载《人民检察》，2005年. 第4期. 第43页。

[3]左卫民、吴卫军.：《人民监督员︰理念与制度的深化和发展》[J]，载《人民检察》，2005年. 第1期. 第25页。

[4]孟德斯鸠.：《论法的精神》[M]，张雁深译，商务印书馆，1961：154。

[5]李建明：《人民监督员监督意见的效力探讨》[J]，《人民检察》，2005年. 第8期上半月. 第46页。

（作者通讯地址：贵港市覃塘区人民检察院，广西 贵港 537100）