当代英国安全生产行政机制
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本文作者：李运强工作单位：国家安全生产监督管理总局国际交流合作中心
安全生产行政许可定义和种类2003年，原英国安全健康委员会(HSC)在其公布的《行政许可制度政策声明》［4］中阐述了安全健康许可的定义和分类。安全生产行政许可是指某项特定生产活动的开始或者持续，需要获得安全监管主体的同意、许可证、结论信函，或者安全报告(safetycase或safetyreport)被其认可或批准。在所有的情况下，责任主体只有按照安全健康监管机构的要求，用文件记录危害、风险和控制措施后，才被允许进行作业。行政许可是对安全健康法律总体框架的补充。按照上述定义，英国实施的安全生产行政许可主要有两种方式:(1)依据具体的行政法规(regulation)的规定程序，对符合条件的责任主体(企业、雇主或个人)发放许可证、出具结论信函、资格证书等书面凭证，如生产或储存爆炸品的企业须向HSE提交书面申请材料，经HSE审查，向企业颁发许可证;(2)责任主体(企业或雇主)编写安全报告，经HSE认可或批准。如陆上设施按照《1999年重大事故危险控制条例》(COMAH)的要求、海上设施按照《2005年海上设施(安全报告)条例》要求，分别编制安全报告(safetyreport或safetycase)，提交给HSE，HSE负责对其安全报告进行评估，在确认符合要求后审查同意或批准其安全报告，完成行政许可过程。实施许可制度，旨在确保对设计、建造、生产和报废等不同阶段的危险活动实现系统化管理。目的是实现风险能够得到适当控制，提高公众对职业安全健康的信心。安全健康行政许可制度并不降低或转移责任主体(企业或雇主)管理风险的法律责任，也不对责任主体的生产经营活动提供安全健康保证。企业仍是安全健康的责任主体。安全健康监管机构通过对企业提交的安全健康文件进行审查，并作出同意、批准或许可的决定。安全生产行政许可基本原则2000年9月，HSE的《高风险行业监管:问题与探索》［5］中明确了开展安全生产行政许可的基本原则，可归纳为四方面:(1)高风险许可原则。安全生产许可制度应用于社会特别关注的高风险行业，如矿山、核设施、海上石油、陆上重大危险源等;(2)企业主体责任原则。责任人必须进行危险源辨识、风险评价、制定风险控制措施并记录以上信息。控制措施应包括设计与硬件、系统程序和人因。责任人必须实施控制措施并保持控制措施的更新。责任人必须制定并检验应急管理措施，降低后果影响;(3)目标设定型原则。目标设定型的灵活性更有利于进行特殊条件下的风险控制措施，通过安全状态报告的不断更新保持对风险的控制;(4)监管有效性原则。许可制度给安全监管部门提供了额外的控制手段，有利于实施更有效的监管。责任人的安全状态报告文件为安监部门的目标监管提供了部分基础。但“许可”不能为企业的生产运行提供安全保证。
范围目前，英国实施安全生产行政许可制度的范围或行业包括:1)矿山(煤矿)、2)核设施、3)海上设施、4)陆上重大危险源、5)转基因生物相关的工作、6)天然气储运、7)石棉、8)爆炸品生产和储存、9)石油储存。法规依据英国没有统一的成文法规定安全生产行政许可。安全健康基本法－《1974年职业安全与健康法》也没有对需要进行安全行政许可的行为或活动作出明确规定，只是在第44条对有关行政许可的上诉作出了规定:任何人认为其权利受到法定许可证颁发当局决定的侵害，可以向国务大臣进行上诉。这些决定包括拒绝颁发许可证、变更许可证或吊销许可证等。各行业的行政许可由各行业专门法规进行规范。具体见表1:3.3安全生产行政许可的实施主体根据英国《1974年职业安全与健康法》和《1998年安全健康(执行机构)条例》等法规规定，英国职业安全与健康执行局(HSE)主要负责工厂、矿山、核设施、海洋石油、危险化学品和高危设施的安全监管监察工作。根据上述职责，HSE具体负责矿山、核设施、海上设施、陆上设施、爆炸品生产与储存、石棉、生物制剂等行业或领域的安全生产行政许可工作。
我国安全生产行政许可情况近年来，国家制定实施了一系列安全生产行政许可，初步形成了安全生产准入的行政许可体系。安全生产行政许可制度作为政府有效的安全监管手段之一，在我国的安全生产中发挥了非常重要的作用。根据《中华人民共和国安全生产法》及相关法律、法规的规定，截止2011年12月，我国安全生产领域实施的行政许可项目涵盖矿山、建筑施工、危险化学品、烟花爆竹、民用爆破器材、职业安全卫生、安全培训、评价及检测等方面。其中由安全监管部门实施的行政许可有23项［6］。随着我国经济社会的发展和依法行政的要求，我国安全生产行政许可制度在实施过程中也存在一些问题，主要表现在地方行政许可权限过于集中、行政许可实施不规范、许可程序复杂、行政许可缺乏事后监管等［7］。需借鉴国外全生产行政许可制度的经验和做法，进一步简化安全生产行政许可审批，不断完善安全生产行政许可制度。中英安全生产行政许可比较通过对我国与英国的安全生产许可进行比较发现，两国在安全生产行政许可的方式、种类、范围和程序等方面既存在一定的相同之处，也有较大的差异。1)许可种类方面。我国的安全生产行政许可种类主要包括许可、认可和核准(审核、审查)等，这与英国的安全行政许可种类基本相同。2)许可范围方面。我国的安全生产范围既涵盖了矿山、危险化学品、建筑施工等高危行业，又包括安全培训、评价和检测机构的资格认可。与英国相比，我国的安全行政许可范围更为宽泛，项目更多。3)法律依据方面。我国安全生产行政许可的主要依据是《安全生产法》、《安全生产许可证条例》和其他专门法律法规及有关部门规章。这与英国的基本类似，但英国没有诸如我国《安全生产许可证条例》等专门规定行政许可的法规，《1974年职业安全健康法》中也没有具体条款。4)实施主体方面。我国安全生产行政许可的法定实施主体是各级安全生产监督管理部门和煤矿安全监察机构。英国的安全生产行政许可实施主体是职业安全健康执行局。两国行政许可的实施主体基本相同，但英国的执行机构权限更大，人员素质更高，执法力度更大。
英国较早的建立了完善的安全生产和职业健康监管体系，安全健康立法完善，监管机构健全，安全生产状况全球领先。英国安全生产行政许可制度的四个基本原则为提高安全许可的有效性提供了根本保证。安全生产许可作为一种严格和有效的监管手段，为促进英国职业安全健康工作发展提供了有力的制度保证。应充分学习借鉴英国的先进经验和做法，不断完善我国安全生产监管监察体制和安全生产行政许可制度，创新安全监管方式，促进全国安全生产形势的持续稳定好转。