信息税及其对证券市场会计信息披露问题的治理

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[摘要]随着我国证券市场的发展，证券市场的法定信息披露、信息披露监管、会计准则建设等信息的公共服务越来越重要，而证券市场现行较为单一的证券交易税收制度作为公共服务开支的来源很难保证这些公共服务的有效提供。开征信息税所产生的收入、支出和调节等作用会产生一定的政策效应，如提高证券市场信息披露利益相关者对虚假信息披露问题进行治理参与的积极性，提高信息披露监管、信息披露规则建设和合法信息权利保障工作的财力支持，从而有利于证券市场信息披露质量、信息监管质量的提高，有利于证券市场有效性的提高和信息披露利益相关者合法权益的维护。

[关键词]信息税；会计信息产品；信息披露；利益相关者

一、在证券市场开征信息税

(一)问题的提出

信息公开制度是证券市场有效运行的基本前提，通过有效的信息公开制度可以为市场投资者提供及时、充分、相关的信息，信息公开的程度、公开的效率和质量是一个证券市场效率高低的重要标志。证券市场的上市公司公开披露的会计信息具有公共产品的属性，因此强制上市公司披露出来的会计信息等信息内容可称为公共信息产品。而非上市公司的会计信息产品和上市公司未被披露出来的会计信息则属于私人信息产品。会计信息以公共信息产品的形式而存在从而成为证券市场会计管制制度安排的基础，这是一种近乎全球性的制度安排。政府介入会计信息管制的直接理由主要有两个，一是市场自由配置会计信息会出现失灵的情况，二是出于公平的考虑，保障在信息获取方面处于弱势地位的中小投资者的利益。现行证券市场的强制性信息披露制度就是政府实施会计信息管制的产物，政府的介入矫正了纯市场配置信息可能产生的低效率。而政府一旦介入会计信息披露则产生了一系列与公共信息产品提供有关的公共服务，要提供这些专属于证券市场信息公开化的公共服务是要有一定的公共支出来保证，但是其来源却无法通过当前并不景气的证券交易税来解决。为此，我们尝试在一定程度上改革现行的证券市场运行机制，做出一定的创新性制度安排，以达到完善信息公开化制度，提高信息公开的程度、公开的效率和质量的目的。

(二)证券市场的信息公共服务需求

政府介入证券市场的信息管制，是通过提供公共信息服务的方式进行的。它应包括：提供证券市场信息披露与鉴定规则如会计准则、审计准则的制定，证券市场的信息披露监管，对信息披露进行的再鉴定，为虚假会计信息披露的受害者提供司法服务等等，这些内容都构成了证券市场的信息公共服务需求。而这些需求不可能通过企业、个人来提供，因为其公共产品的特性决定了只能通过政府进行适当的税收安排来保证该公共服务的提供。为了保证公共服务提供的质量和信息公开效果，政府可以开征源于证券市场的特定税收，并通过指定或设立相关的机构进行特定的公共服务的提供，提供一定数量的非排他、非竞争的公共信息产品，如通过政府有关部门组织会计专家制定并颁布适应上市公司的会计准则和会计制度，通过有关部门提供证券市场信息监管服务等等。实际上，可将这些信息公共服务内容列入公共服务范畴。但是，这些公共服务并没有相应地得到来自于证券市场的财力支持，我国现有的证券市场的印花税和国外的证券市场征收的证券交易税，与信息公共服务并没有什么太大的关联，这些税收主要是针对证券交易和证券合约而设计，并在这个意义上保障证券市场的证券交易秩序。而在现有的证券市场税收设计中，还没有针对信息披露而设计的税种。证券市场的信息公共服务的完善以及证券市场信息披露秩序的重塑对于证券市场健康发展的迫切性，使得开征信息披露税(以下称信息税)成为保障市场信息披露秩序，完善市场信息公开制度所必需。而对于取之于民，用之于民的信息税，政府是理所当然的运作者。

(三)开征信息税的设计

从税收的角度来看，政府针对证券市场的公共信息需求而提供公共信息产品的服务，使得征收相应的税收成为必要，政府可以针对证券市场的证券交易行为、上市公司的财务信息披露行为，以及有关证券市场中介(如会计师事务所、基金公司、证券数据公司，等等)依靠信息披露及使用信息披露与鉴定规则从事经营活动的行为进行征税。这些行为过程从会计信息与会计信息规则等公共产品的使用、生产和获益使征收与信息披露相关的税收成为可能，国家可以对证券市场中的会计法定信息披露涉及的利益相关方并就相关信息和准则产品使用行为征收信息税。而信息税作为公共支出的来源，可以使政府有充足的财力实施公共信息产品的公共生产(包括强制信息披露、信息监管、会计准则制定和维护、会计信息鉴定与民事赔偿司法服务等)，这一过程也充分地体现了证券市场会计信息是典型的公共产品。

按照现有研究对信息税的初步理解，与证券市场的结构相一致，信息税的纳税人应是进行财务信息披露的上市公司，对上市公司实施审计业务并出具审计报告的会计师事务所，购买股票的投资者，财务分析师、证券分析师等信息服务职业者，上市公司数据产品开发商，以及有关基金公司等金融机构，等等。信息税的征收对象是证券市场中财务信息披露行为、股票购买行为、审计服务行为和信息服务收费行为等信息披露的各利益相关方的特定信息消费行为。信息税的计税，可以按交易额，收费额或资产额的一定比例计算。

在证券市场征收信息税，无疑将形成现代证券市场制度的一个重要特征。尤其是信息税所产生的公共收入、公共支出效应和配置信息的杠杆效应将对市场的信息披露问题的治理、信息披露质量的提高、信息披露利益相关方的参与程度和监管方的政策改进起到积极的作用，下文将详细阐述。笔者认为，在现有的证券税制的基础上提出信息税的概念和设计，对于改善证券市场信息披露和信息披露监管有启发意义，同时对构建一个资本市场新的信息披露模式和改善现有的证券市场的会计监管效率，具有一定的决策参考价值和积极的政策指导意义。

二、信息税对信息披露问题的治理效应

开征证券市场信息税这一政策具有相当的政策效应，也只有信息税的推出对于证券市场信息披露问题的治理和投资者等信息披露直接利益相关方的信息权利保障卓有成效，这项改革才可能得到支持。一旦在资本市场开征信息税，即会对证券市场信息披露涉及的利益相关方产生相当程度的影响，尤其对会计信息虚假披露和信息披露不足、信息有效需求不足和监管质量不高等证券市场的信息披露问题产生有效的治理效应。

(一)信息税的征收体现的治理效应

首先，信息税的开征使市场主要的信息需求和使用者负担一定的成本，从而产生为使用信息而强制付费的效应。从股票的投资者角度来看，会激励投资者更大程度地关注信息披露质量与信息披露规范，提高其对信息披露规则、信息披露治理的参与程度，成为一个有效的信息需求主体。在解决证券市场投资者等利益相关力对于信息的需求时，一种可选择的模式就是纯粹的市场配置，上市公司完全基于融资签约等目的而自愿披露公司财务信息，投资者、中介机构等财务信息披露的利益相关方为了优化其投资决策，可能需要通过个人收集、委托收集或购买与决策相关的信息。很显然，这种市场配置信息的模式需要付出高昂的交易成本，很容易形成市场失灵。但是，从证券市场发展的过程来看，各国证券市场的信息披露最终都选择了强制信息披露，即通过证券法规强制上市公司履行对外的信息披露义务，上市公司必须对其股东履行法定的持续披露财务信息的义务。但是，这一模式产生的后果是股东之外的其他众多的信息披露的利益相关方可以近乎无偿地获取上市公司的信息，即存在普遍的非股东的信息使用者的免费搭车行为，这种制度缺陷造成的投资者对财务信息的利用和关注不足的现象在我国证券市场上亦显得十分突出。强制性的信息披露制度使得股东以及非股东信息使用者可以无需额外支付成本去获取投资企业的相关信息，而当可以“无偿”获得与投资企业相关的会计信息时，其产生的后果之一是信息的使用者无意于介入会计准则的制定，对于信息披露质量不高、披露虚假信息等问题的治理，其参与程度和参与的积极性都不高，投资者很难形成一定的维权意识，其他信息使用者的信息权利更无从谈起，因此他们都难以成为对会计信息有效需求的主体。而在证券市场引入信息税机制，国家就信息披露行为向有关的信息披露涉及的利益相关各方征收信息税，可以产生一定的信息有偿或信息付费效应，即有关各方会因为使用信息、获得信息规范收益和监管公共服务而需支付一定的成本，这种将信息披露的外部性进行内部化的制度设计有利于在行为上激励信息需求方提高对于信息质量和信息规则的关注度和参与度，可进一步明确相应的信息保障权利和信息责任追究主体。非股东信息使用者也使用信息纳税而获得一种法定信息权的确认，这有利于引导其对“知情权”的权利维护意识。可以说，信息税制度设计可以在权利和责任对称的基础上塑造有效的财务信息需求主体。

其次，信息税会为政府的信息公共服务提供经费支持。信息税的征收所产生的税收收入从财力上有利于完善信息相关的公共服务提供机制，这种财力的提供是强制性的，因而是独立于纳税提供者的，这与美国会计准则制定部门和行业监管部门从上市公司获得支持费和从会计公司获得捐助等方式，具有不同的特性，可以说是“优质”的准则制定、监管服务提供的经费来源。信息税对于公共财政意味着是源于证券市场的巨额的公共收入，这将为相应的公共部门提供充足的、独立性很高的“优质”经费来源，这对于其完善如财务会计准则、审计准则等信息规则的制定，提供高质量的信息披露监管服务，对信息中介服务的监管和为虚假信息受害者提供司法服务等公共服务，是极好的保障。因为来自资本市场充足的税源的信息税收人，将其用于维护和改进市场的信息披露服务，则对于证券市场信息公共服务提供的数量和质量是较为充分的保障。美国前sec主席利维特指出，为了提高财务会计准则委员会(fasb)的效率，他建议给予fasb充裕、独立的资金，不仅应当向上市公司，而且应当向金融机构(如互助基金、证券公司和商业银行)征收信息使用费，因为金融机构的决策早就得益于会计准则所促成的透明度，但金融机构至今只收益不付费。而信息税的开征，使得利维特的这一思路不仅切实可行，而且信息税的强制性能更好地解决其提出的披露成本负担方案。

(二)信息税的支出中体现的治理效应

信息税的开征，一方面，可以在财力上保证有关证券市场的公共服务部门通过多种方式来有效地改善其服务质量，如机构的调整、充实，监管力量的壮大，或通过市场招标外包的方法改善服务质量，这对于公共信息产品提供的支持作用是特别明显的。另一方面，因为使用的是“纳税人的钱”，信息税将有关信息公共服务部门置身于纳税人的关注和监督之下，即在开征信息税为监管方提供公共信息产品服务所需要的充足经费的同时，引进了纳税人对公共服务质量的监督机制，有利于监管方积极地改善公共信息产品的提供质量。如果引人这种利益相关者监督机制，对于证券市场监管和会计准则制定等部门必然产生要提高信息服务质量的压力，上市公司、会计师事务所和投资者因其降低经营风险和决策优化基于“付费”，会主动介入到信息披露规范建设中来，尤其有与信息税义务相伴随的合法的信息权的保障，因而对信息的质量和会计准则、审计准则的质量会提出更合乎理性的要求。如此，由信息税所整合的财务信息披露新格局就有可能实现改善公共信息产品的提供质量，使高质量的会计准则和会计信息成为可能。

通过投资者等信息税的纳税人来监督证券市场的监管者，可以形成一种有效的监督“监管者”的机制，如有可能出现对于监管部门信息披露监管失职按照《国家赔偿法》进行赔偿的政策设计。即使是在证券市场发达的美国，近年来存在的较大范围的虚假财务信息披露事实也表明，其民事赔偿法律、法规也有待完善，政府监管失误也客观存在，亦需要对纳税人承担相应的责任。而基于信息税的财务信息披露制度若与证券民事赔偿和国家赔偿制度相互衔接起来，则可以通过提高政府的监管服务质量、效率和责任，有效地遏制虚假财务信息的披露。通过纳税人来监督政府的有关监管部门，通过这些政府监管部门对其信息监管不力所产生投资者的利益受损后果负责，并向投资者支付一定的经济赔偿，从而使信息税开征和相关的司法制度完善在相当程度上迫使有关监管部门和监管工作人员努力提高其监管水平和监管质量。至于政府的赔偿基金也形成一项公共支出，其可源于信息税所获得的公共收人部分，而赔偿基金的节余额在一定程度上可以评估政府监管部门实施证券监管的效率。

在我国，通过开征信息税，使得与财务信息披露和会计准则制定有关的公共服务具有较为充裕的经费支持，可有效地解决我国证券市场规模日益壮大、公共信息服务日益繁重与经费瓶颈限制有关机构和信息公共服务职能的发挥等矛盾。目前我国的现实情况是，证监会尚需完善证券市场的信息监管服务，提高其信息监管的能力，财政部会计司需要提高会计准则等公共产品的质量，会计准则委员会的体制和规模还远远不能满足提供高质量会计准则和会计准则相关服务的能力，如进一步加强与准则相关的服务，这涵盖会计准则的制定，以及会计准则的推行、评估和修订。此外，我国还面临不断完善与证券市场信息披露有关的司法服务，以形成系统地提供证券虚假信息披露的问责和追究的法律制度。在信息税的制度设计下，纳税人合法的“知情权”受到侵害，其纳税凭证足以成为诉讼的铁证，可以依法获得合法权益的保障。发达的信息司法鉴定、法务会计和民事赔偿等公共服务则可遏制虚假披露等信息披露质量缺陷。

(三)信息税对证券市场信息供需调节体现的治理效应

在证券市场，信息披露的利益相关方即信息供给者、信息需求者、政府有关部门等以“为信息、信息规则、信息监管付费”为基本的制度设计理念，以征收信息税为实施信息供需市场调控的有力手段，通过其税收杠杆机制来调节财务信息的供给和需求，这是对信息披露纯市场运作失灵的一种更为有效的修正。该信息供需运行机制基于强制性对会计信息的生产、使用和受益等行为征税，信息的供需双方都要支付信息税从而形成会计信息披露有偿化、会计信息的获取有偿化以及会计信息规则使用有偿化等基本特征。相对于纯粹的市场配置信息模式，在相当程度上改进了信息需求和信息提供配置的效率。政府对信息披露的管制一定程度上避免了市场信息供需配置失灵，而基于信息税的信息披露制度设计在一定程度上矫正了现行的强制无偿披露的缺陷，即在信息使用上存在广泛的免费搭车问题。这种强制有偿的信息配置模式建立在会计信息披露规则的制定、会计信息的有偿使用、会计信息披露和使用权利的赋予、会计信息披露的质量鉴定以及虚假信息披露责任追究和司法介入等一系列税收、法律等制度安排的基础之上。该模式的形成将波及到信息生产、使用和监管等各方，而征收信息税，如前文所述，尤其有利于提高证券市场的信息披露监管力度和监管效率，优化信息在市场信息需求者中的配置。

此外，信息税产生的信息调节和配置效应还体现在信息提供数量和质量的均衡上，通过信息税同时调节相关信息的供给方(如上市公司)和需求方(如购买股票的投资者)对相关信息的有效供求，为相关的证券市场信息公开制度的有效运行提供税收调节杠杆。信息的需求方会通过积极介入准则制定如介入会计准则的征求意见或听证，要求改进以实现其满意的财务信息披露数量(程度)和质量，以满足其投资决策和经营决策的需要。尤其是一些投资基金等重量级的信息需求方也是信息税的重量级纳税人，作为信息披露的利益相关方，会提出更高的信息披露要求，从而避免有过多的市场投机者和小股东因市场“噪声交易”和会计信息处理能力局限而形成对会计信息披露的有效需求不足。当然，在会计计量理论和会计规则发展的过程中，信息披露的利益相关方可能会对属于制度性的会计信息失真保持一定程度的“容忍”，这种“容忍度”随着投资者素质提高，投资者结构的变化而变化，而这会形成对会计准则理论发展和会计准则制定的压力，会转化为对证券市场会计信息公共服务的压力。从信息供给方来看，供给方会在尽可能低的信息披露风险水平上满足需求方的要求，即在权衡披露成本的基础上保证信息披露的质量，以规避信息披露可能引起的民事赔偿诉讼等法律风险。监管方在信息税的经费支持和纳税人的监督下，具有改善监管的行为趋向。因此，证券市场中财务信息生产、披露和消费以及监管的过程实际上是信息披露的利益相关各方多方博弈的过程，其结果是在现有规则下在一定程度上达到信息供需均衡。该均衡的形成能在相当程度上解决信息披露不足、信息冗余以及虚假披露等证券市场的信息披露问题。信息税使供、需、管三方更具互动性，并形成互相的牵制。因此，这可在一定程度上形成以“信息税”调节为特征的证券市场新的信息配置和调节运行机制，从而在市场运行机制层面对信息披露问题形成一贯性的约束。