中印农业财政补贴的比较研究和启示
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印度是南亚最大的国家,国土面积达328.7万平方公里。其中耕地达1.799亿公顷,是我国的1.5倍;人口达12.1亿,仅次于我国。印度与我国同属发展中的农业大国,以小农分散经营为主,但是先天禀赋不足。1947年独立以来,印度开始补贴农业生产。1995年加入WTO后,通过不断调整和完善国内农业支持结构,逐渐形成一套相对完善的补贴体系。印度农业补贴经过长期调整完善,在WTO框架内“绿箱”、“黄箱”和“特殊与差别待遇”相结合,基本解决了长期面临的两大挑战:粮食安全和贫困问题,并极大促进农业转型升级,朝着多元化现代化方向发展。我国农业与印度农业有诸多类同之处,借鉴其经验和教训,对于我国农业财政补贴制度的进一步完善,具有极为重要的意义。
一、印度农业补贴体系与评价
(一)农产品价格支持政策
为保证农产品的有效供给,印度政府从1965 年起,实施了多种价格支持政策,重点保护农业生产者利益,同时兼顾消费者的实际需求。生产者政策,主要采取最低支持价格(MSP)、市场干预价格(MIP)和缓冲库存储备(BSO),对生产者进行支持。消费者政策,主要通过定向公共分配系统(TPDS),对消费者发挥作用。
1.最低支持价格。由印度农产品成本和价格委员会(CACP)根据生产成本、投入产出比、市场供需,结合工农产品,对国民经济及生活成本影响等,向政府提供建议,确立最低支持价格。范围包括大米、小麦、玉米、大豆、油料等26种农产品。
2.市场干预价格。此项政策范围主要是对最低支持价格(MSP)未涵盖的农产品,如园艺和易腐烂农产品等。若市场价低于特定的水平,则政府以市场干预价格收购,费用损失则由中央和各邦政府承担。
3.缓冲库存储备。目的在于干预市场,稳定农产品价格。由印度食品公司以最低支持价格收购,经缓冲库存储备后,以中央发行价格向各邦政府销售农产品。低于收购成本,差额由政府补贴。
4.公共分配系统。由政府提供补贴采取差别价格待遇,使中产以上家庭以较高价格购买农产品,而低于贫困线的,则以低廉价格购买。具有印度特色,堪称世界上规模最大的分配网络。通过约47.8万家平价商店,负责将粮食分配到贫困家庭的消费者手中。
印度农产品价格支持政策的成效,一方面基本实现粮食自给,成为世界的粮食出口国。另一方面农产品价格比较稳定,特别在前几年世界性粮价钉状震荡中,世界市场小麦价格年化上涨率高达120%,而印度国内市场则仅上涨15%左右,表现令人称道。
(二)农业投入品补贴政策
印度自上世纪80年代开始实施,本属“黄箱”补贴项目,但低于世贸组织10%上限。加入WTO后,又将大部分非特定产品投入补贴,灵活转化为“特殊与差别待遇”,从而免于削减,使可利用空间更大。
1.化肥补贴。通过由政府定价,对生产企业和进口商进行差额补贴,并承担运输费用等,使农民可按化肥成本25%-40%购买。2013-2014财年预算7058亿卢比,为农业投入品补贴最大项目,约占47%左右。
2.电力和柴油补贴。电力补贴,对贫困农户,所有用电均免费,其他农民的农业用电免费,生活用电则享受一定的优惠。农民若购买灌溉柴油,其款项可在产品出售后获得支付。此两项约占农业投入品类18%。
3.灌溉补贴。印度水资源短缺,且时空分布不均。为合理有效利用水资源,加大对农业灌溉设施建设补贴力度,发展微喷、滴灌、渗灌等节水农业,鼓励农户参与管理。此项约占农业投入补贴总额的15%。
4.良种及其它补贴。良种补贴,主要包括水稻、棉花、豆类和玉米等。农机购置补贴,同时采用规定的补贴率和补贴上限。一般补贴率为购买成本的25%,补贴上限则因农机具类型而有所不同。此外还有农药补贴等,综合约占农业投入品补贴的20%左右。
(三)农业信贷和保险支持
印度为发展农村信贷业,1980年对八家商业银行实施国有化,开设农村分支机构,对农民提供信贷服务。另创立地区农村银行,专门为贫困农户提供信贷支持,并建立相应监管、保险和间接支持体系。农业保险方面,1985年实施综合农作物保险项目(CCIS),1999年则以国家农业保险计划(NAIS)替代,由印度综合保险公司(GIC)管理,乡村金融机构进行具体操作,通常补贴与农业信贷联系一起。
1.农业贷款利息补贴计划。一是短期信贷,期限15个月内。一般为农民购买生产资料,如化肥、种子和农药等。无需抵押,利率优惠10%。二是中期信贷,期限5年内,主要用于改善农业生产条件,利率更低。三是长期信贷,期限5年以上,大都为基本农田保护和电气化建设。印度2014-2015财年预算8万亿卢比,政府提供2%贴息以及3%按时偿款奖励金。
2.保险支持计划。承保范围为所有的农户和粮食作物、园艺和畜牧业等。不同地区的保险费不尽相同,农民可得到政府10%补贴支持。2013年印度推出互联网服务,便于偏远地区的农户参保。
(四)一般服务支持政策
政府
一般服务支持,属于“绿箱”补贴项目,无须消减。印度政府制定的一系列相关农业支持政策,主要体现在以下几个方面: 1.农业科研和推广开发。自60年代“绿色革命”以来,建立了从中央到地方的农业科研推广网络。1995年加入WTO,大力发展良种培育、遗传和生物工程等技术。21世纪第二次绿色革命,作为计算机软件大国,设立农业网站、呼叫中心及视频频道等,为农民提供免费技术咨询和信息服务,助推农业现代化进程。
2.农业基础设施建设与维护。包括加速灌溉计划、农村道路和桥梁、水源供给与电气化、农村住宅、通讯和计算机网络等。资金由中央和各邦政府承担,夯实农业发展基础,促 进了农业和农村的发展。
3.农村综合发展和扶贫开发计划。前者旨在通过发展种植业、畜牧业、农村工业、商业和服务业,提供更多就业机会。后者有农村就业计划,妇女儿童发展计划,自营职业培训以及干旱地区发展计划等。
4.支持农业合作社的发展。包括奶业合作社、农业信用合作社、销售合作社、加工和仓储合作社、耕种合作社和渔业合作社等。政府提供组织培训和贷款支持,并帮助开展生产、销售和加工活动。
综上所述,印度农业补贴政策既有积极效应,也存在一定的消极影响。印度农业财政补贴的积极效应主要体现在:一是农产品产量大幅增长,实现自给有余;二是提升农业生产者和消费者的福利水平;三是促进农业转型升级,向多元化和现代化发展。当然印度农业财政补贴也有一些消极影响:一方面高水平的农业补贴,使得财政负担增加,此外缓冲库存储备较大,增加储备费用等;另一方面,化肥使用过度,土壤质量和生态环境恶化;电力补贴导致电力浪费,灌溉支持使地下水枯竭,土壤盐碱化等,一定程度影响农业的可持续发展。
二、我国农业补贴制度及与印度的比较
客观评价印度农业财政补贴政策及其效应,乃是我国借鉴的前提条件。我国现阶段农业补贴政策较多,但由于国情特殊,构建结构合理且简便明确的农业补贴体系尚面临诸多困难。中印农业有诸多类同之处,但农业补贴政策的制定和实施,却存在较明显的差别(表1)。主要有以下几个方面:
(一)农业支持体系和水平
1.实施时间。印度从独立后一直补贴农业,1965年实施多种支持政策,不断调整而完善。而我国农业补贴政策实施较晚,大部分出台于2002 年之后,由于时间短,尚处于探索阶段。据中印1966-2005年农产品价格数据比较,印度绝大部分农产品价格,调整频率均慢于中国,反映其补贴政策长期而稳定。
2.目标体系。印度农业补贴政策,已历经四个阶段:全面发展农业(1947-1965)、绿色革命(1966-1990)、市场化改革(1991-2003)和第二次绿色革命(2004-至今)。每个阶段均有明确之政策目标,在WTO框架内,形成一套相对完善的补贴体系。而我国补贴政策的制定,大多依赖政府的农业经济政策,政策目标短期化,具有一定的应急性,缺乏稳定和前瞻,没有形成合理的制度体系。
3.支持力度水平。近年我国农业支持力度不断加大,但总体水平仍然不足。2012年,印度中央财政对粮食和投入品补贴两项,已占全年财政支出的8.7%,占GDP比重的2.3%,远高于欧美发达国家。而2013年,我国四项补贴总额为2000亿元,仅占全年财政支出的1.5%。占GDP比重更小,低于一般发展中国家水平。
(二)生产者支持比较
1.覆盖范围。印度“黄箱”价格支持自成体系,几乎涵盖所有农作物、园艺和易腐烂农产品。我国最低收购价政策只限于稻谷、小麦和玉米3种,覆盖品种和范围都远不及印度,且各省补贴标准、品种和依据等差异较大。在目标价格补贴制度上,2014年方启动东北和内蒙古大豆、新疆棉花试点。
2.补贴对象和环节。印度“黄箱”补贴,重点保护生产者利益,同时兼顾消费者,提升了二者的福利水平。而我国的补贴支持对象,向生产者补贴少,对中间流通环节偏多。种粮农户获得的补贴相对较少,不利于提高其生产积极性。
3.特殊与差别待遇。印度灵活利用《农业协定》给予发展中国家的“特殊与差别待遇”,将化肥、农药、良种、电力等大部分非特定产品投入支持,转化而免于削减,使10%允许空间更大。我国则放弃使用“特殊与差别待遇”,承诺“黄箱”不超农业产值8.5%,实则仅1.4%左右。
4.农业保险补贴。印度从1942年开始研究农业保险项目,由CCIS到NAIS,再到FITS试点,承保范围为所有的农户和粮食作物、园艺和畜牧业等。我国起步于2007年,目前保费补贴种类只有15种。补贴形式和“联动补贴”机制等方面,尚存在不少问题,仍需进一步探索完善。
(三)一般服务支持比较
1.“绿箱”补贴结构。我国补贴结构不合理,主要为一般性政府支出和粮食安全储备。尤其后者,由于远超联和国17-18%储备标准,占用资金过多,影响其它投入。印度本世纪初也有同样问题,但从2004年开始逐步降低,目前趋于合理水平。一般服务支持,主要集中在农业科研与基础建设两个方面。
2.农业基础建设。我国农业基础设施薄弱,抗自然风险的能力较差。但资金投入比重偏低,且主要用于大中型水利建设。其它农业基础建设,还需地方配套资金。而印度此项投入则排“绿箱”前两位,全部由各邦和中央财政负担。“十二五”期间预算10000亿卢比以上,约占GDP比重8.5%。
3.农业科技研发与推广。我国农业科研及推广资金极少,仅占“绿箱”比重1%左右,农业科技贡献率为35%。而印度投入比例达20%以上,科技贡献率为80%,比我国高出一倍以上。
(四)农产品市场保护和导向比较
1.农产品出口。WTO《农业协定》对发展中国家的出口补贴规定,印度充分加以运用,除出口农产品免税外,还对本国的园艺产品如蔬菜、水果及花卉等,进行运费补贴。而我国在出口方面,则承诺所有农产品均不给予补贴。
2.农产品进口。印度实行高约束性关税,对本国市场或产业有较大影响的农产品关税,提升至WTO所允许最高水平。我国农产品进口,则对一般农产品采取单一关税管理,关税水平大幅降低。另外,还裁除与WTO不符的非关税措施。 我国农业补贴政策的问题主要表现在农业补贴实施较晚,政策目标短期化;覆盖不广,总体支持力度不足;补贴结构不合理,形式种类较少;没有充分利用WTO空间,国内地域性差异大等。另外还有立法缺失和管理体制的问题,导致农业补贴效益低下,制约农业可持续发展。
三、印度农业补贴制度对我国的启示
印度农业补贴制度,保障粮食安全,促进农业转型升级,同时也加重财政负担,一定程度制约了农业的可持续发展。中印同为发展中的农业大国,结合我国实际,以下几个方面应值得借鉴。
(一)建立长期稳定的农业补贴机制,立法保障实施
印度经验表明,支持与保护农业,除长期的良好政策环境外,更重要是稳定的财政资金支持。我国农业基础薄弱,技术应用滞后,且自然灾害频发。在当前以工促农的新阶段,我国经济持续增长,应适度加大对农业的财政补贴规模,促使农民增收和农业同步发展。
我国的农业补贴政策,缺少长期规划安排,具一定程度的随意性。原由在于农业补贴法律不健全,《农业法》、《农技推广法》和《农机促进法》等,原则且笼统。其它涉及农业补贴的法规,基本以各部门《
通知》或《意见》形式,缺乏权威严肃性。我国应效仿世界发达国家,加快农业补贴和农业保险的立法建设。在项目分类、资金预算、申请、管理及分配实施等方面,详尽立法,建立长期稳定的补贴机制。 (二)加大一般服务支持力度,优化“绿箱”补贴结构
农业一般服务支持,会改善农村基础设施,促进农业科研及应用,带来本国农业的长期稳定发展。同时可减轻市场扭曲,避免国际贸易摩擦,形成一种良性循环,推动农业转型及现代化进程。
我国农业需补贴的领域较多,需优化“绿箱”结构,提高资金使用效益。在保证必要粮食储备资金的前提下,一是向农业基础设施建设倾斜,我国农业基础设施较差,抗自然灾害能力不高。可借鉴印度经验,全部由省级和中央财政负担。二是增加农业科技及教育投入。使农业科技转化为现实生产力,由资源粗放型向科技集约型转变。三是农业资源休养和生态保护。如新一轮退耕还林还草、湿地恢复、耕地重金属和农业面源污染治理、地表水过度开发和地下水超采治理等。
(三)以价格支持和挂钩补贴为主,充分利用“黄箱”空间
应把“黄箱”价格支持,作为我国粮食安全的重要战略。对粮棉油等大宗农作物,建立灵敏高效的价格支持体系。除粮食主产区的稻谷、小麦和玉米最低收购价外,对其它农产品,应逐步建立目标价格制度。在市场价格过高时,补贴低收入消费者;市场价低于目标价格时,按差价补贴生产者,保证农民收益。鉴于对生产贸易的一定扭曲,应合理确定支持水平,防止与国际市场背离。
鉴于我国尚不具备全面实施脱钩直补的条件,应建立完善与农业投入品、种植面积、产量、收益、资源与环境等相挂钩的直接补贴制度。一方面完善对良种、农资及农机等专项补贴制度,注重由流通环节转向生产者。另一方面,采取“亲环境”的投入品补贴政策,如土壤有机质提升、测土配方和节水灌溉等。契约式机制,引导与农业资源节约、环境保护及食品安全结合。保护生态,促进农业可持续发展。
(四)继续完善农业保险制度,推进市场化导向
相比纯粹商业保险,农业保险具鲜明政策性和非营利性。印度完善的农业保险制度,已成支持农业一项重要举措。我国自2007年始,目前险种涉及种植、养殖及农机等15种,整体广度和深度不及。
我国应进一步加大农业保险支持的力度,增加种类范围,提高中央和省级财政补贴比例。逐步减少产粮大县县级保费补贴,给予家庭农场更多支持。提高稻谷、小麦、玉米保险覆盖和保障水平,扩大畜产品及森林保险范围区域。鼓励保险机构开展特色优势农产品保险,有条件的地方提供保费补贴,中央财政以奖代补予以支持。对农业保险机构,由国家补贴经管费用。免征税赋,建立再保险制度。
(五)支持农业合作社,加快农业组织化进程
我国的小农分散经营模式,难以形成规模化生产。生产和需求脱节,利益得不到保障。这方面可借鉴印度的经验,对农业合作组织,政府不但政策倾斜,还要赋予资金和法律支持。另外鼓励和支持农业合作社之间的交流与协作,进一步推动合作联社的发展。