松溪县森林生态效益补助制度的几点想法
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中图分类号:S718.56文献标识码:A文章编号:1673-0992(2010)06A-0115-02
生态公益林是指生态区位极为重要或生态状况极为脆弱,对国土生态安全、生物多样性保护和经济社会可持续发展具有重要作用,以提供森林生态和社会服务产品为主要经营目的的重点防护林和特种用途林。生态效益补助制度是建立在生态学、环境经济学与环境法学等理论基础上的一种合理的制度模式。根据财政部和国家林业局联合的《中央财政森林生态效益补偿基金管理办法》(财农字[2007]7号)的规定,生态效益补助的对象是承担公益林保护管理的单位或公益林经营者和所有者,具体包括国有林场、自然保护区、乡村集体组织、林农个人等;补助范围是生态公益林林地。生态林补助基金按照国家核定的补助面积,从2001年的平均每年60元/hm2调为105元/hm2。其中,71.25元用于重点公益林的管护等开支,30元是下游地区对上游的补助,3.75元用于省级林业主管部门组织开展的重点公益林管护情况验收、跨重点公益林区域开设防火隔离带等森林火灾预防以及林区道路的维护等开支。本文以松溪县为例,就生态效益补助制度实施过程存在不足和问题谈几点个人粗浅的看法。
一、松溪县生态公益林的基本情况
松溪县地处闽江支流建溪源头,生态区位重要、地带植被脆弱;从2001年起,松溪县人民政府根据《森林法》及《森林法实施条例》和《重点公益林区划界定办法》等相关的法律法规,对全县森林进行区划,界定了生态公益林,2002年开始实施生态公益林效益补助制度。
(一)公益林的区域分布
根据《重点公益林区划界定办法》,截至2009年,在全县85246.7hm2林地中,经区划界定并由国家林业局会同财政部核查认定的生态公益林面积16875.9hm2,占全县林地面积的19.8%。
1.按权属分:集体占81.3%,面积约为13720hm2;国有占18.7%,面积约为3155.9hm2,其中松溪国有林场占4.5%,面积约为759.8hm2,林业采育场占8.8%,面积约为1470.1hm2林业投资公司占5.3%,面积约为926hm2。
2.按保护等级分:国家级生态林7410.9hm2,占43.9%;省级生态公益林9465hm2,占56.1%。
3.按地类分:有林地13987.8hm2,占82.9%;疏林地219.3hm2,占1.3%;灌木林地2556hm2,占15.1%;未成林造林地1hm2,宜林地111.8hm2,占0.7%。
(二)公益林补助情况
从2002年实施生态林补偿制度以来,松溪县在不断加强管护和完善考核机制的同时,严格按照国家制定的补偿对象和标准按时足额将补偿金发放给所有者或经营者;至2009年,全县累计发放生态公益林补偿金1040.31万元。
二、生态公益林的管理方法和成效
(一)管理手段明显加强,管护制度不断完善
一是建立了严格的生态公益林管护制度。松溪县林业局和财政局按省、市要求,制定了生态公益林管理、管护核查和绩效考核等办法,确保公益林管护工作规范运行。二是层层落实管护责任制。明确了管护、责任和监管主体。通过采取资源登记、签订管护合同或协议等方式实现了重点公益林的有效管理和保护。三是建立了公示制度,强化了社会监督。各村将公益林管护责任人及其管护面积、范围、补助标准、责任和义务向社会张榜公布,增加了执行政策的透明度。四是结合实际,探索试行了不同的管护措施。根据不同的所有制形式和管护难易程度,总结出分户经营分户管护、分户经营集体管护、集体经营集体管护、国有林专职护林等不同的管护形式,使生态公益林资源得到切实有效的保护。五是实行机检杳考核机制。松溪县林业局制定了生态公益林管护质量检查方法,年初由县林业局与各村护林员签订了有效的年度管护合同,半年或年终组织管理人员对各单位管护情况进行检查;检查公益林小班是否出现盗伐、滥伐林木以及砍柴、烧炭、采石、修路、挖笋等违规现象;查出勤表,了解护林员是否坚持日常巡护,督促其尽职尽责;乡镇林业站公益林管护合同、协议书、各级责任状、林权证等资料档案是否齐全。
(二)补助资金的严格管理和使用
林业局严格执行财政部、国家林业局《中央财政森林生态效益补偿基金管理办法》,建立生态林资金专款专用、独立帐户的制度,严格运作,保证补助资金的安全运行。对补助金实行专帐管理;对护林员工资建立独立的工资账户,确保管护资金及时、足额发放到位,并依据乡镇林业站对公益林管护的检查验收情况、管护人员的出勤情况所出具的通知书,兑现管护工资;生态林管护相关配套设备通过采取招标和政府采购等方式,有效堵塞了资金使用和管理上的漏洞;每年省、地和县财政部门对补助金的使用进行资金审计检查,建立了责任追究制度,确保补助金的专款专用。
(三)生态公益林得到有效保护,森林灾害及林政案件明显减少
实施森林生态效益补助,使森林资源管护有了可靠保障,管护能力增强,成效显著。补助区内森林案件、森林火灾和森林病虫害发生率明显降低。松溪县2009年全县生态公益林发生森林火灾面积共计32.7hm2,其中国家级面积32.2hm2,省级面积0.4hm2,占全县生态公益林面积的0.2%;同时,盗伐、滥伐林木案件较去年同期有明显下降,全县共发生生态林盗伐案件3起,总蓄积才5.32m3,是历年来最少的一年,生态公益林得到了有效保护。
(四)生态公益林质量有所提高,生态环境趋于改善
实施森林生态效益补助,使公益林林分质量不断提高、林分结构得到改善、资源总量稳步增长,质量逐步提高。松溪县2009年生态公益林活立木总蓄积量90.6万m3,比2002年增长了12%。
(五)广大群众公益林管护积极性得到调动
森林生态效益补助制度的建立,提高了广大林农生态保护意识,调动了林农参与公益林管护的积极性。各地在安排补助资金时,不分所有制性质、不分经济成分,将补助金直接补助给生态公益林管护人员,得到了林农的拥护。特别是2007年开展创新管护机机制改革后,部分山区农民通过参与公益林管护增加了收入。据测算,目前中央财政森林生态效益补助政策已使8万多农民直接受益。
三、生态补助制度存在的一些问题
(一)补助标准偏低
1.补助标准低于木材经济利用价值。集体林权制度改革后,农民经营林业积极性提高,而且近年来商品林的态势很好,农民经营商品林获得的收入比以前大幅度增加。相比之下,经营重点公益林得到的补助基金远低于木材的经济利用价值。以木材生产为参照标准,测算生态益林的直接经济价值约1120元/hm2。
2.补助标准没有根据价格指数变化调整。目前的生态公益林补助标准为105元/hm2,从2001年政策执行以来,虽然对补助标准进行动态调整,但同全国居民消费价格指数上涨相比,差距还很大。
(二)补助标准相同,过于单一
不同地域、区位、地类和质量的公益林,其管护成本和生态价值是不相同的,它们之间存在的差异具体表现在以下几个方面:一是区域重要性有差异。不同区位的生态公益林,其生态价值存在较大差异,松溪县属于闽江上游集水区和发源地,起着重要的保护水资源、生态环境等作用,而目前下游对上游的补助金为30元/hm2,标准太低。二是管护成本有差异。城郊和偏远山区的生态公益林管护难度不同,实际管护成本差异也比较大。三是不同类型生态公益林经营投入差异很大。如公益林的天然林经营成本每年大约在60元～90元/hm2,而人工公益林经营管护成本多达225元～375元/hm2。四是林地所有者不同,在投入和管护水平上也会存在差异。如国有林场的管护投入为每年180元/hm2,而对集体和个人的管护补助每年仅为97.5元/hm2。目前松溪按照单一的标准对经营管护者进行补助,这是不公平。
(三)非公有制造林因划入公益林预期的收益难以实现
一些地方因生态保护与治理的需要将农民的自留山、责任山、承包造林以及社会多元主体的投资造林划为公益林。划为公益林以后,由于实行禁伐或限伐,导致他们无法通过木材收益回收造林投入,损害了林农的利益。
(四)生态公益林的地类、效益不同,补助标准却一样
因区位保护与环境的需要,将部份成熟林、近熟林的林分划为生态公益林,它所产生直接效益和得到的经济效益相差甚远,和一些次生林和低产林、低效林等林分补助标准相同,极大地影响了林木所有者保护生态林的积极性。
(五)补助资金渠道单一
由于维护公益林生态效益的成本相对较高,单靠国家和政府的有限补助是远远不够的。
(一)提高补助金标准,实行分类补助
应根据区位的重要性和效益性,综合考虑林分质量、地理位置、管护难度等指标,对现有生态公益林进行分类补助:对重要江河源头、省自然保护区和重要水库等重点公益林,建议按照300元/hm2给予补助;江河两岸、省道公路两侧的重点公益林按照150元/hm2给予补助;荒山及水土流失严重地区的重点公益林由于幅员辽阔,人烟稀少,管护相对容易,建议按照105元/hm2给予补助。根据县财力情况,尽可能逐步提高补助标准。
(二)建立不同林分的生态补助机制
对不同年龄、不同树种的生态林实行不同的补助标准。投入的成本不同,如26年的人工杉木林与一些天然的灌木林相比,人工林的投入成本要远大于天然林,成熟林要大于幼林;产生的效益也不同,所以补助标准也应不同。
(三)建立多种渠道的生态补助机制
建立公益林资源保护的受益者直接补助体系。继续推进和完善生态公益林态补助制度,推行“谁受益谁补助”方法,受益明显的下游地区应对上游地区的生态公益林给予补助。研究探索以森林生态效益入股、参与经营性收入分成,以水养林,以电养林,以旅游养林的办法,从水库、电站、旅游等方面筹集一部分资金用于生态林建设,达到完善公益林保护和增加入股者收益“双赢”的目的。
(四)积极探索生态公益林的经营利用政策
对于部分立地条件相对较好、生态区位不十分敏感的公益林,可以考虑在不会对生态带来影响的前提下,开展抚育、更新性质的采伐,充分利用生态公益林的景观资源、林下资源,开展公益林的非木质的经营利用,在提高公益林林分质量的同时,增加公益林所有者或经营者的经济收入。
参考文献:
[1]《中央财政森林生态效益补偿基金管理办法》(财农字[2007]7号)
[2]《森林法》及《森林法实施条例》和《重点公益林区划界定办法》
[3]财政部、国家林业局《中央财政森林生态效益补偿基金管理办法》