对中国上访制度的思考

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【摘　要】 体制是公民政治参与的重要表现形式，是公民与政府间的重要桥梁和纽带，是我国特色人民民主形式。但近年来，由于我国制度参与的不完善及上访渠道的不畅通，公民非制度化上访正在扩大，从而导致了我国政府行政决策的不全面性。因此，我国急需建立一种完善的上访体制，以便更好地服务人民群众。

【关键词】 上访；非制度化；政治参与

中图分类号：D62文献标识码：A文章编号：1006-0278(2012)04-085-01

上访作为公民政治参与的一种形式，通常可以认为，《中华人民共和国宪法》第四十一条为上访制度的法律渊源：“中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员，有提出批评和建议的权利；对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利，但是不得捏造或者歪曲事实进行诬告陷害。”

自1996年1月1日起，中华人民共和国施行《中华人民共和国条例》，对、人、事项等都作了明确的解释。，是指公民、法人和其他组织采用书信、电话、走访（应当推选代表提出，代表人数不得超过5人）等形式，向各级人民政府、县级以上各级人民政府所属部门反映情况，提出意见、建议和要求，依法应当由有关行政机关处理的活动。人可向上级政府机关提出对政府的意见，官员失职、渎职和侵害权利问题、批评、检举或投诉，或所有侵害到其自身利益的行为。而第四十一条亦规定，任何人不得报复、打击压制或逼害人，保留人提出意见的权利。条例第十条亦规定，人的事项应当向行政机关或其上一级的行政机关提出。若人不服结果，也可以向其再上一级的政府机关提出，如果该政府机关认为合理，即可接受。

在2005年5月1日，中华人民共和国又颁布了新的《上访条例》。新的上访条例规定，上访人有权面见机关负责人，并可凭证查问上访的处理情况。同时，上访工作会纳入公务员体系，并会对渎职和打压上访者的官员进行处分。

上访是公民通过来信来访向社会管理组织及其负责人反映个人或集体意愿的社会政治交往活动。 然而，由于参与制度的不完善、参与渠道的阻塞，当前我国出现了大量上访和越级上访、集体上访等。

在中国，由于人治现象非常突出，没有一定的途径，所以也就没有特定的管理制度，很容易出现官僚作风，甚至恐吓、殴打人。不少学者对中国目前的上访制度评论不一，他们认为，中国是一个大国，而政府的权力存在严重分散，中央政府最多只能管理到县级的事务，地方官员却拥有更多权力。这样便使不少官员有了“山高皇帝远”的心理，让他们有了渎职的机会。

我们可以看到，一个普通的公民，上面就有乡（镇）、县、市、省四级政府，最后才是中央政府。对于一些在偏远地区的人民，可能还会其他机构组织压在上面。上访的最终目的是到北京去反映情况，但对于一个普通百姓来说是异常艰难的，路程、经费、威逼人等问题都是他们必须考虑的。

虽然中国在法律上允许越级上访，但实际上，并没有完全认可上访。在制度下，除了极个别的特例外，人的诉求往往是被打回到当地政府处理，反而使人受到当地政府更多的打压。有人认为这是中国打压百姓的手段之一，利用上访的繁复手续吓怕希望反映意见和检举不法行为的人民。不少国际人权组织，指责说这是我国侵犯人权的表现。

上访到底是好事还是坏事？ 目前，我国正处在社会转型关键时期，社会利益分化严重不均衡。而上访正是群众参与政治，表达民意的重要形式。 在民主的社会制度下，政治参与本身就是一种利益的宣泄机制，它可以使政府更贴近到人民群众，能够起到缓冲、协调或矫正政府行为同公民大众意愿之间的矛盾。

但是在我国，由于公民缺乏主动寻求代表表达意见的习惯，人民代表存在脱离群众的现象，大量代表是地方实力人物, 只代表少数人群的利益，这就偏离了民意。当公民利益受损时，首先想到的不是通过代表们来表达心声，而是采取直接的诉求，渠道恰恰满足了公民的需求，从而导致上访的非制度化攀升。

政府应该对民众反映强烈，怨声较多的反面信息，进行着重处理。公民通过政治参与，大胆表达自己对利益和价值分配的意愿和目标取向，也从另一个方面传达了对政府的职能要求。由于公民利益表达渠道不畅通以及参与制度的不完善，经济社会发展不平衡以及社会公平问题持续累积，新时期非规范的上访将持续凸显。

当前在我国可以看到，我国的上访出现了严重的无序性。表现为集体上访、越级上访。弱势群体的地位决定了他们人微言轻,在维权的谈判中处于劣势。尤其是在优势力量日益成为政治参与的主要力量时, 他们在政治上的声音显得更弱小，当他们以个人的身份要求政府维护其利益时，他们明显处于参与功效不足的地位。要么保持沉默，要么采取特殊的方式让社会听到他们的呼声。最后他们就只有两条出路，或忍气吞声, 或借助集体的力量来维护自己的权利, 这就使他们以群体的形式呈现在上访中。

那么如何才能让上访参与制度更加合理，有序呢？我认为在制度和法律规范下，通过对上访制度本身的完善，同时借力于政府以外的其他机构辅助建设上访制度。上访制度是要突出民意表达、公民参与的功能，不宜过分强化纠纷解决的功能。但在现实生活中，上访却一定程度充当着救济职能。

无论是古代还是现在，“告御状”的人都期望自己的问题能被清官解决。他们希望通过借助领导力量来壮大自己的力量，他们相信越是找上级领导，解决问题的希望就越大。在这种观念的引导下，公民越级上访自然就增多了。所以，我国应该大力发展教育，全面提高公民的文化素质，让公民能够正确参与政治。此外还应继续开展法制教育, 使公民树立法制观念, 提升法律水准,形成正确的上访观念。

现在，我国的探索主要都围绕着“如何化解已经产生的上访” 但这些方案大都没有触及上访问题的根本，只有完善参与制度、增加参与渠道、赋予人民群众更多的权利才能从根本上解决上访中出现的问题。