政府部门行政审批权限制的研究

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【摘 要】文章简要介绍了行政审批的定义、性质和起源，并在此基础上指出了进行行政审批权限制的两点基本原因，并在最后提供了三点必须在行政审批权改革的过程中，必须要注意的事项，即一是以市场为基础进行审批权改革，凡市场能自发调节的，政府应与松绑。二是依法进行审批权制度的改革，并简化程序。三是在改革过程中应当坚持信赖保护原则，尽量维护政府公信力。

【关键词】行政审批；改革；市场；信赖保护

一、行政审批的定义

对于行政审批，在我国基本上可以说是人尽皆知，但对它确切的定义，理论、立法、实践部门都没有明确的说明。从字面上的意思来看，行政审批指的是审查批准；从实践角度来看，行政审批是指行政机关依相对人的申请，经审查后，依法决定是否同意申请人的申请并授予申请人从事申请名下的活动的资格或权利的一种行政行为。在行政法上，它有这样几个主要特征：第一，行政审批是一种依申请的行政行为。就是说，相对人申请是启动行政审批程序的前提。第二，行政审批以法律的禁止为前提，法律如果对相对人从事的活动没有禁止性的规定，行政审批即无存在的余地。第三，行政审批具有解除法律禁止的效力，行政主体一旦批准了相对人的申请，相对人便获得了从事批准领域活动的资格和权利。

行政审批是行政权力中与企业、社会组织和个人等各类经济活动和其他行为关联最为密切的权力之一，是政府履行职能的重要手段，对社会经济生活影响重大，是具有实质性价值的行政权力，同时也往往是腐败的多发领域。党的十报告要求深化行政审批制度改革，并将之作为推动政府职能向创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义转变的重要推手，在给行政审批制度改革作出新定位的同时，也对改革提出新要求。一些地方尝试的相对集中行政审批权改革即符合这一新定位和新要求。总理此前也曾表示，对目前各部委的1700项行政审批权、200项得到授权的审批权，总计1900项左右的审批权进行削减，且本届政府要减少三分之一。

二、行政审批制度的性质和起源

在西方国家，“政府管制”是政府干预微观经济的主要内容。对于政府所管制的各个领域，政府必然要对具体事项进行行政审批。也就是说，西方国家的行政审批是政府管制的形式。对于这些国家来说，之所以能够允许以行政审批出现的政府管制的存在，主要目的是为了弥补市场失灵。

我国的政府行政审批制度，在性质和起源上与西方有较大区别。我国政府行政审批制度实际上脱胎于计划经济时期。在传统的集中计划体制下，宏观经济和微观经济的决策权，以及人力、财力、物力的支配权统统集中于中央，就业由政府统一分配，财政实行统收统支，物资实行统一调拨。在这种情况下，企业完全成了政府的附属物，几乎没有自可言；政府的行政审批成了一切经济活动所必需的环节，几乎覆盖了全社会的方方面面，这种覆盖全社会的行政审批制度，排斥而不是保护了市场机制，与市场失灵是完全没有关系的；它的主要功能是保证计划的顺利实施。

西方国家的行政审批制度，其目的是弥补市场失灵，保护市场机制；而我国的行政审批制度，其功能却是保持政府在微观经济领域资源配置的权力。换句话说，我国政府行政审批制度的起源，应被理解为保持政府的微观资源配置职能，不需要寻找“市场失灵”方面的原因。二者在性质上的区别可以归结为行政审批制度“为谁服务”的问题。西方国家的行政审批制度是政府为市场服务的工具；而我国的行政审批制度则是使市场机制服从政府意图的工具。

三、行政审批权制度改革的原因

行政审批制度虽然曾经有过积极作用，但是时至今日，似乎其消极作用更为明显，不管是国家还是民间资本，特别是民间资本，似乎都受囿于审批权制度。

在市场经济体制不完善的阶段，诸多领域中市场机制并未建立起来，存在着市场结构缺陷；于是，行政审批制的存在是为了帮助建立市场秩序、消除市场结构失灵。随着市场经济体制逐步完善，政府退出市场速度并未与市场机制同步，于是，审批制度改革是消除行政手段替代市场机制、防范政府失败的一剂良药。因此，市场失灵与政府失败的类型决定了行政审批制改革深度与广度。因而行政审批制度改革不仅是政府治理变革而且也是整个经济、政治和社会体制改革的重要环节。而当下我国正处于这一重要环节的历史阶段上，改革到了攻坚克难的历史关头。

（一）冗杂的行政审批权容易产生腐败

随着行政权力的扩张，行政官员利用行政管理权，特别是利用行政审批权贪污受贿的现象日益增多。而特权是产生腐败的温床。所以说，行政机关在充分运用行政审批制度的同时，必须要对行政审批行为进行规范，并根据社会发展和需要，调整行政审批的范围。一方面，既要取消不必要的审批权，另一方面，又不能因噎废食，也需要强化社会必需的审批制度，从而使行政审批制度依法建立和完善，防止行政管理人员利用行政审批权、鱼肉百姓，防止重复审批情况的出现，提高行政效率。

（二）过多的行政审批及资格限制容易消减市场活力

审批权制度是建立于法律对绝大多数社会成员权利限制以及行为禁止的基础上的制度。申请人一旦取得了从事某些活动的能力及资格，有了法律的特殊的许可和保护，有可能失去积极的进取精神，停滞不前。而没有通过审批进而取得相应资格的申请人即使不断进取，达到了相应的审批标准，也有可能会因数额的客观限制等原因，无法再获得相应的进入资格，与先前进入市场的主体进行竞争。这种消极方面，在商业竞争及职业资格的审批方面相当突出。而且，如果行政审批权运用过滥、范围过宽，还会限制社会成员的活动，使社会发展的下降，活力缺乏。因为行政审批范围设置过于宽泛，必然会出现审批制度在各个实权部门之间相互矛盾、重复的情况，进而在导致申请人无所适从，行政效率低下的情况出现后，必然会伴生市场活性的降低，不利于社会经济的发展。

四、行政审批权制度改革的方向

对于行政审批权制度的改革的大方向即是对审批权进行相应的限制，而在对审批权进行限制的时候有以下三个方面特别需要注意，且要在审批权改革中得到优先保证并贯彻执行的。

（一）首要的是要以市场为基础决定行政审批制度的设计

制度设计依照市场需求来进行是有相当道理的，市场意味着比较高效率的资源分配、相当的个体自由的保障、信息的个体发现和扩散、革新的诱导和竞争结果的不可预测。市场虽然是不完美的，但是也是人类迄今所能依靠的实现资源有效分配的方式。依照市场为基础来进行行政审批权制度设计是历史的潮流，符合这个时代的需求，我们不应过于好高骛远，放下手边触手可及的有效的社会调节工具而仅仅为了追求一个乌托邦式的社会理想而依此来进行制度设计。

当今的社会问题，特别是国企国有资产流失严重且无人尽责管理，民营企业进入市场困难、受打压严重都是前述两点缺憾所致。“持久的经济增长都起因于一种适宜所有权演进的环境，这种环境促进了从继承权完全无限制的土地所有制、自由劳动力、保护私有财产、专利法和其他对只是财产所有制的鼓励措施，直到一套旨在减少产品和资本市场的市场缺陷的制度安排。”市场的法律框架基础即是确立排他性权利的制度包括所有权法律制度、不动产登记制度，当然，还包括行政审批权制度。那么，什么样的情形比较适合选择市场性决定呢？日本学者平井宜雄给出了几点标准，即：

1.为了解决新的问题而应当设计新的法律制度时，在其他条件相同的情况下，总的来说，更应当采用市场性决定。

2.即使在政策目标已经明确的情形下，如果实现该目标的手段不明确，即目的与手段之间的因果关系的存在与否不明确时，应当采用市场性决定。

3.在应当解决的问题随着时间的经过而发生变动、无法预测，并且相应地决定的内容也不得不随着时间的经过而变化（尤其是科学、技术问题）情形，即使交易费用昂贵，原则上问题的解决也应当交由市场性决定。

4.越是关乎人之生存的基本财富（生命、健康、最低限度的生活）或者消极财富的分配，使用纯粹型的市场性决定，就越是有可能违反正义性基准。在这种情形，就必须采用经过修正的市场性决定。

以上几点都符合审批权改革的背景，也就是说凡是相关市场已经配置发育成熟的，一定要尽可能的交予市场规律和机制来进行调整，政府尽可能的充当“甩手掌柜”，减少审批对市场的消极影响。

虽说制度设计由市场决定在世界范围内，不是一个新生事物，但是在我国特色社会主义制度的条件下，必然有我国的特殊情况，故总的制度大方向须由市场导向设定，审批权限制的大方向明确，但是采取哪些具体的改革步骤与措施，又是一个问题。只有交由市场才能更好的解决，人为的排除市场规律，直接以命令等强制方式作出一些制度安排，会出现诸多问题，为后续发展埋下一些隐患。从上述四点可以看出，审批权限制之设计须以市场为导向。

（二）依法设定、实施、减少、下放行政审批权，建立有限政府；简化审批程序，提供便民、高效、优质的服务

行政审批权的限制要符合行政许可法等相关法律规定，不管是取消、下放、调整、创设都需要在法治轨道内进行，驶离法治轨道的，需要拉回航道。不管如何，都应当立即启动修法程序，以适应相应党的十精神。所有行政机关都应当依据行政法律规范行使审批权，所有立法、司法机关都应依照法定程序修法、释法，使中央的精神迅速形成为法律，使改革的火车头不管行至何处都会有法律之轨铺往何处，避免真空，而出现脱轨的危险。

转变政府职能，关键在于切实地把政府经济管理职能转移到为参与市场竞争的主体提供服务和创造良好的发展环境上。法治政府的第一出发点即是保障人民的自由，而只有约束和规范政府的各种权力行为，明确其职责范围，建立有限政府方能保障人民的自由。这就要求政府做到三点――该政府管理的一定要管理好，不须政府管理的就一定不要管，而在能够管理的事项中，一定要以最科学合理、简便易行的方式和方法来管理。贯彻好“精简、统一、效能”的原则，以“一个窗口对外”、“一站式服务”、“政府超市”等方式相对集中行使审批权，提供优质服务、遵守时间限制，对申请处理的程序尽可能简化。建立灵活多样的申请方式，规范有序的经费制度，以充分保证行政机关服务效能的发挥。

（三）审批权改革过程中对相对人坚持信赖保护原则

虽然改革长远来看是利于国家、社会、个人的，但是改革的代价不应过多的由相对人负担。尽管行政审批制度需要适应形势发展的需要，适时地依法变更或者撤回已经生效的行政审批，但是因此给公民、法人或者其他组织造成经济损失的，行政机关应当给予补偿。要建立和完善相关的补偿制度，确立相应的补偿标准，尽力维护政府的信誉，努力做到不失信于民，最大限度地补偿因改革需要而不得不修改或废止的行政审批而给公民、法人和其他组织带来的损失。

以上三点就是我认为在对中央政府部门行政审批权限制过程中，所应注意到的，并要努力贯彻执行的三点。

参考文献

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