湖北省钟祥市柴湖镇公共服务问题研究
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[摘 要]本文以柴湖镇为实例，研究其发展中公共服务机制体制的优劣，寻求最适用于柴湖经济发展的模式，协调城乡发展，以此助推柴湖成为经济繁荣、基础设施完善、环境优美、文明和谐的移民新城。如何构建完善的公共服务体系，应采取怎样的措施及对策。
中图分类号：D631.43 文献标识码：A 文章编号：1009-914X（2016）03-0214-02
研究农村公共服务体系，可以为解决农村公共服务供给中存在的问题提供理论依据，还可以为完善农村公共服务体系提供政策建议，促进农村经济又好又快的发展。笔者之所以选择钟祥市柴湖镇农村公共服务体系作为研究对象，源于对我国目前二元经济结构所造成的城乡差距日益扩大的现实，而柴湖镇作为全国最大的水库外迁移民成建制集中安置区，是移民地区重点扶贫开发对象，具有一定研究价值。
公共服务是由政府提供给生活在其管辖范围内的人的一种服务，不论是直接通过公共部门行使或通过融资，包括城乡基础设施建设、帮助社会就业、社会保障、基础教育、科学技术、文化娱乐、医疗卫生等公共事业。公共服务体系指由基本公共服务范围和标准、资源配置、管理运行、供给方式以及绩效评价等所构成的系统性、整体性的制度安排。公共服务在于其公共性、公平性和普及性。公共服务的范围很广，是根据经济发展和政府能力的水平来定，包括教育、卫生、文化等社会事业，也包含公共交通、通讯等公共设施，还包括就业、分配、社保、秩序等公共制度的建设。公共服务体系包括教育体系、公共文化服务体系、公共卫生体系、社会福利体系等。
农村公共服务是由法律约束的政府以及社会团体或私人机构在提供公共服务中所承担的职责。我国目前的农村公共服务体系与城市有相当大的差距，不满足我国当前农村社会经济发展的需求，导致农民增收缓慢，生活质量较低，阻碍农业现代化发展。
1.柴湖镇公共服务体系建设的现状及存在的问题
钟祥市柴湖镇地处江汉平原，位于湖北省钟祥市的西北部汉江边上，是全国最大的水库外迁移民成建制集中安置区，被称为“中国第一移民大镇”，现辖54个行政村，10.5万人，版图面积225平方公里。各级政府和相关部门的重点支持，柴湖公共服务建设整体呈良好态势，总结起来有以下几个方面：
突出水利、电力、通讯、交通等基础设施建设。抢抓国家和省加大对柴湖基础设施建设投入的政策机遇，积极争取实施一批重大项目，基础设施不断完善。去年国家发改委、财政部、水利部下达了3亿元避险解困项目资金，彻底解决了试点村移民生存环境恶劣、生活贫困等问题。同时，湖北、荆门、钟祥三级安排交通、水利、国土整治等13个项目，总投资4.7亿元，大力度、超常规、加速度推进柴湖基础设施建设。
新型城镇化建设。在柴湖镇域规划、镇区总体规划和新型农村社区规划中明确加快镇区扩容提质，坚持规划与建设并重、生态与经济并重、功能与品质并重、个性与共性并重，着力推进农村环境整治和长效保洁机制建设。
加快教育发展。全面落实教育惠民政策，对农村困难寄宿生，按照小学生每年1250元、初中生每年1500元的标准实行了生活费补助。省教育厅下拨300万元用于柴湖镇8个教学点校舍改造和教学设施购置，改造已完成。柴湖镇15所中小学改造工程正在加紧建设中。实施移民再就业培训全覆盖。钟祥技校柴湖分校挂牌开学，培训学员1098人次。
改善卫生医疗条件。已对柴湖镇3078名老人进行了免费体检，并建立档案。荆门市卫生局组织市级三级医院的专家教授在柴湖镇卫生院开展“情系大柴湖、义诊送温暖”大型义诊活动，并对100余名医护人员和乡村医生进行业务指导培训。钟祥市人民医院组织专家教授今年已在柴湖卫生院义诊3次，指导培训医护人员30多人次。柴湖镇同仁医院养老区，并开工建设。
加强社会保障和完善公共文化设施。将柴湖农村低保标准线由1800元每人每年提高至2400元每人每年。柴湖镇政府已在同仁医院东侧选地20亩，将按照省三星级农村福利院标准新建一所农村福利院，地质勘探、设计图纸和效果图编制等工作已完成，目前正在平整场地。当地已争取中央专项彩票公益金18万元，用于支持柴湖镇红卫村、红升村、郑家集、魏家榨等8个村幸福院项目建设。市文体新局为柴湖镇村级文化中心建设争取资金4万元，为农家书屋赠送书柜和图书，新建农民健身工程20套，开办舞蹈骨干培训班，丰富村民休闲娱乐项目。
2.柴湖镇农村公共服务体系建设存在的问题
影响和制约着柴湖镇当地政府完善公共服务体系构建的问题主要有：
地方政府还未明晰自身职能范围。柴湖镇现在出于发展的重要机遇时期，各级政府都对其给予政策倾斜，而地方政府为了向上递交漂亮的成绩单，将发展重点放在建设高效农业示范基地，为此将大部分人力财力投入到吸引企业入驻、工业园区建设上，对公共服务方面的投入相对薄弱。关于基础设施建设、文化、教育、卫生等方面的工作，还需要上级部门督促，基层政府没有主动为当地农民服务的自觉性，某些干部被体制机制束缚，没有切实深入基层
对柴湖镇当地居民进行生活生产需求的走访调查，这方面还需要加强。政府提供的公共服务不全面。柴湖镇公共服务的覆盖范围并不全面，对于各级部门较为关心、经济发展较快的村投入力度大，个别村还处于公共服务短缺局面，两极分化大，尤其是教育和医疗方面问题较大，这些地区群众的生活素质急需提高，使全镇能达到一个平等水平。
地方政府管理机制不完善。近年来，国家和各级政府对农村发展都颇为关心，大力发展农村社会经济，取得了傲人成绩。公共服务体系的构建也出现雏形，便于公共服务的供给，但是也有一些问题的存在，公共管理的体制的本质没有发生改变，落后的管理方式导致成效差，不符合市场经济的要求，许多部门和岗位形同虚设，这种现象应该进行整顿，需要从根本上改变基层公共管理机制。
地方政府公共财政体制不健全。公共财政是一种与市场经济相吻合的财政模式，是政府向市场提供的公共服务。
3.柴湖创新公共服务体系的对策及建议
创新农村公共服务体系是一项必须重视的工作，要采取多管齐下，多措并举的方式。要充分吸取民间指挥，听取老百姓的心声，对国外成功经验进行学习，有条件的能去公共服务建设完善的地区实地走访调研，结合柴湖当地的现实和特色，将创新柴湖镇公共服务体系做成惠及老百姓的良心工程。针对目前柴湖镇公共服务体系中存在的一些问题，本文给出了以下对策及建议供参考。
1.树立牢固的公共服务理念。我们的政府应该是服务型政府，要树立牢固的公共服务理念，把乡镇政府职能定位于服务于乡镇经济建设，社会公共事业发展的管理。首先，地方政府要将维护公共利益实现社会公正作为基本职责。维护公共利益现实社会公正的内涵就在于要实现公共服务的公平，乡镇政府机关及其工作人员，行使管理职能的权利使社会公共利益实现最大化，并对公共利益进行公平，合理的分配，意味着政府所提供的社会福利，可提供的机会尽可能大的在社会成员之间公平的分配，应发挥调节收入分配的作用，是社会分配公平合理，防止贫富悬殊，两级分化，在建设乡镇公共服务市场化中，对各类经济主体意识同仁，扶持困难群体，维护社会正义。此外，政府机关及其工作人员的生活与行为必须符合人民与社会所需要的道德标准与规范。公务员个人不能运用不正当的方式在执行职务时获取利益。其次，实现公共服务的自我管理和自我发展。树立现代公共服务理念，就是要明确政府理念从管理走向治理，从控制走向服务，农村居民需要什么样的公共产品和服务，地方政府就能做到优质高效的提供。政府还权于社会，从公共管理的具体事务中解脱出来，对政府以外社会公共组织进行监督，将日常公共权力社会化，避免产生腐败问题。最后，建立听取农村居民意见的积极的负责任的政府。公民政府提供服务的接受者还是参与者与监督者。其公共服务理念要求政府必须回应社会和民众的要求并加以满足，必须积极地履行其社会义务和职责。让公民参政，让公民对政府的行政活动进行监督，发挥公民的主人地位和作用，以满足公民需求为目标，这是进行政府进行公共服务体系创新的行政模式。
2.完善柴湖的财政体制。目前，钟祥市正在对柴湖镇财政体制进行调整，新体制拟实行开发区增量财力按照5：5比例分成。鉴于柴湖开发区成立初期，财政收入规模小，基础设施建设资金需求量大的现状，建议开发区增量财力全额留存政策，用于基础设施建设。为增强开发区资金调控能力，条件成熟时，可在钟祥市人行设立国库经办处，实行独立核算。此外，积极争取上级支持，建立开发区独立的国、地税征收机构，更好服务开发区建设发展。同时，理顺财政分局职责。一是下放财政职能。钟祥市财政局要适当下放财政职能到地方财政分局，使财政分局具备与开发区相匹配的财政权力，强化开发区财政分局对资金的统筹使用能力。二是强化主体责任。钟祥市财政局把财政业务委托给财政分局管理后，要强化财政分局主体责任，并监督财政分局管好、用好每项财政资金。三是加强资金绩效管理。柴湖镇发展初期，各项资金投入量相对较大，应科学合理的制定资金使用计划，整合财政项目，统筹使用各项资金，设立绩效目标，适时开展绩效评价，促使财政转移支付资金真正用到实处，提高财政资金使用效益。
3.加大财政专项资金的统筹整合力度。一是要扩大统筹范围。按照相关政策，将除基本运转、民生保障、应急救灾、惠农补贴类资金以外的各级财政专项资金、转移支付资金及其他支持柴湖发展的资金，纳入统筹整合范围，不断加大对公共服务发展的扶持力度。二是要明确各方职责。按照“倾斜支持、权责一致，完善机制、规范管理，统筹实施、提高效益”的原则，明确各方工作职责。荆门市大柴湖振兴发展工作领导小组办公室负责资金统筹工作的综合协调和督办指导；柴湖经济开发区管委会是资金统筹使用的责任主体和项目实施主体，负责制定资金统筹使用的总体规划和实施方案，完善统筹使用办法等；钟祥市政府负责落实上级对柴湖振兴发展的各项政策，确保本级财政对柴湖的支持逐年增长等；市直及钟祥市相关部门负责按照统筹方案申报争取资金，参与项目实施的监督、指导和综合考评验收，确保支持柴湖振兴发展的各项政策、项目、资金落实到位。三是要创新统筹机制。资金集中使用。在柴湖镇设立统筹资金专户，上级部门将资金直接拨付至统筹专户，并抄报相关项目主管部门。资金使用由柴湖经济开发区管委会审批，财政分局按程序拨付。项目统一管理。采取跨部门、跨年度、跨层级统筹模式，实行项目统一组织、统一规划、统一申报、统一招标、统一监管、统一验收和统一核算，形成“地方政府主导、多方参与、合力推动、各记其功”的工作机制。
4.探索解决社会保障难题。一是多渠道解决零就业问题。针对零就业家庭特点，多渠道开发就业岗位，实现对零就业家庭就业托底安置。加大政策扶持力度，鼓励各类用人单位吸纳零就业家庭成员实现稳定就业。在继续做好保洁、保绿、保安等岗位开发的基础上，积极推广居家就业的模式，通过发展家庭手工业和居家养老护理等形式，使有劳动能力但受一定条件限制的零就业家庭成员居家实现就业再就业。二是确保农村低保公平公正。在农村低保认定过程中，继续履行民主评议、公开公示程序，同时加大政策宣传力度，做到因保尽保。可探索实行村干部包保制，由村干部直接推荐特困家庭，并加强监督检查力度，切实杜绝人情保、政策保。三是探索社会保险“补助和征缴相结合”模式，即在群众自愿的前提下，可在发放移民专项、粮食直补等直达个人的专项资金时，直接代缴社会保险费用，减少征收成本并扩大社保征缴面。冲破城乡二元经济结构的束缚，统筹城乡发展，建立城乡一体化的发展模式，是我国迫切需要解决的难题。
4.结论
本文通过案例分析和实地考察的研究方法对柴湖镇公共服务体系进行了系统研究，得出了以下几点结论：首先，柴湖镇地处湖北省中部，有良好的地理优势，只有公共服务体系得到完善，农村地区经济才会迅速发展，为经济持续性发展提供活力，实现农村社会经济的飞跃，老百姓的生活条件也能得到改善。其次，柴湖镇目前处于农业现代化的关键时期，农村发展重心偏离，没有将公共服务重视起来，存在着供给不足的现象，无法满足农民群众的需求，供给结构不合理和供给资源失衡的问题很严重，这些问题不仅影响了农民增收，而且阻碍了新农村的建设进程，所以需要对公共服务供给体系进行创新。最后，柴湖镇有自己的特点，不能照搬照抄其他地区的公共服务供给模式，而是要在吸收别人成功经验的同时，结合柴湖当地特色，充分利用现有资源，创造“四位一体”的农村公共服务体系。建立高效、便捷、全面、高覆盖率的农村公共服务体系，是建设服务型政府的必然要求，也是实现社会公平正义的路径选择，这对于柴湖镇经济社会的持续、稳定、健康的发展具有重要的战略意义和现实意义。
参考文献
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基金项目：
2013年国家社科基金后期资助项目“西方农业经济学理论与方法新进展研究（13FJY007）”；2013年武汉轻工大学重点项目“西方粮食经济理论与方法新进展研究（2013002）”；2014年湖北省社会科学项目“西方粮食经济学理论与方法新进展研究（2014043）”；2015年湖北省教育厅高等学校哲学社会科学研究重大项目“湖北饲料用粮安全评估研究（2015032）”。）