城市规划导向下土地储备的策略研究
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[摘要]土地储备作为土地资源集约利用和优化配置的重要手段，如何将土地储备与城市规划有机结合是运作过程中的一个难点。本文认为应以建立规划储备系统、规划储备运作模式和统一收储平台等方面为重点，注重与城市规划、公共设施、行政管理、社会管理、资金管理、市场供应等公共资源的集约化整合，才能推进土地储备的健康有序发展。
[关键词] 城市规划、土地储备、规划储备
近年来，哈尔滨市政府通过建立和实施土地储备制度，从整体上提高了城市土地资源的利用效率，但是，由于土地储备是一项系统性较强的工作，在整个过程中需要注重与城市规划、公共设施、行政管理、社会管理、资金管理、市场供应等公共资源的集约化整合，才能更好地实现规划调控、协调管理、保障民生、提升效益，进一步推动城市社会经济健康有序发展。而哈尔滨市土地储备的整体运作未能及时与城市规划紧密结合，导致未能及时储备那些城市规划中确定的重点发展区域周边的重要经营性土地，造成土地储备工作的被动，土地资源的最佳效益无法得到实现。
一、哈尔滨市土地储备中存在的问题
1、土地收储量总量不够，收储资金紧张
一方面哈尔滨市土地储备量2010年开始大幅度上升，由2008年实际收储用地110公顷增加到2010年拟收储用地（实际土地收储量小于拟土地收储量）1081公顷，增长了8.8倍。虽然在哈尔滨市“北跃、南拓、中兴”战略实施后土地收储力度跨越式增加，但是与沈阳的2690公顷，深圳的2400公顷，北京的8800公顷等国内先进城市相比还远远不够。
另一方面在哈尔滨市新一轮总体规划中，确定城市建设用地将从2008年的323.1平方公里增加到2020年的458平方公里，每年以11.2平方公里/年的速度增长。而城市土地理论储备量应参照城市用地规模按照适当比例放大，美国城市规划协会在1997年出版的《精明增长立法指南中建议》就曾提到“城市增长地区应该储备足够的土地，规模为城市用地规模的115%―125%，以保证城市今后20年的土地需求”。按此计算，哈尔滨市每年的土地储备量应在12.9-14.0平方公里，但2010年拟土地收储量与规划年理论土地储备量相差30%左右。
从上可以看出，哈尔滨市的土地收储总量不够，土地收储资金较为紧张，无法承担大规模的土地收储计划，不仅土地需要进一步加大收储力度。也需要为土地收储提供充沛的资金保障。
2、土地储备与城市总体布局结合不紧密
哈尔滨市2010年提出了实施“北跃、南拓、中兴”的发展战略和建设“北国水城、工业大城、科技新城、商贸都城、文化名城”的总体构想，为城市建设方向提出了新的要求。围绕这一主线我市已在城市总体布局中明确了哈南工业新城、江北科技新城、哈西地区和群力新区作为城市的重点发展地区，中心区道桥和基础设施建设、三沟一河整治、松花江风景长廊建设、棚户区改造等作为近期城市建设的重点项目。虽然土地储备也在这些地区有了一些收储工作，但是收储的范围和对象还不能很好地与城市总体布局相统一，仍局限于棚户区改造、工业企业搬迁、大型基础设施建设等相关的土地收储，对于城市规划中确定的新区收储考虑不够。因此应根据城市的总体布局在重点城市发展地区选取有条件收储的对象大范围收储，这不仅可以积累土地价值，也将降低土地的收储成本，使政府的土地储备工作真正做到有备而来，有地可供的良性循环局面。
3、各部门重复划定效益地块，降低了土地价值
目前哈尔滨市的土地储备工作虽然统一由市土储中心进行，但是效益地块的确定却分属地铁办、棚改办、路改办、城司、水司等不同管理部门，开发建设工作按项目方式进行管理和组织实施。据初步统计，2010年上述部门重复确定的效益地块面积达到7.78平方公里，占2010年各部门计划土地收储面积的20%左右，这使本身价值很大的土地因为重复划定而无法充分发挥土地价值。因此如何更科学合理地开展土地储备开发工作，如何有效统筹土地利用与城市规划、市政建设等城市开发建设工作之间的衔接关系，减少重复划定效益地块的现象发生，亟需设计统一的土地储备开发集约化方案，建立多部门统筹协调的工作机制。
1、开展完善的规划储备系统工作，服务土地储备
城市规划应充分发挥城市建设的“龙头”作用，深入做好规划研究、规划编制、规划审批等系统性工程。从国家层面加大城市功能定位和空间布局的整体研究，开展申请国家“政策区 ”，如国家绥满经济带的规划研究工作，以建立北美航空物流之都、国家北方城乡统筹示范区、国家战略资源服务基地、国家旅游度假疗养中心等城市功能为目标，分析城市未来发展前景对土地资源的开发建设程度，提前为土地储备指引方向。
2、与城市总体布局保持协调统一，盘活、激活土地储备
根据新一轮城市总体规划确定的2020年458平方公里的城市建设用地范围，科学合理地确定土地收储计划，在项目启动开发建设之前就完成收储工作，统一谋划，分步收储。同时改变供地方式，在完成土地动拆迁和“七通一平”等前期开发，以及社会市政设施和配套公共服务设施等基础性建设后，土地由生地变为熟地后，每年按照一定比例、分阶段逐步上市供应。由此不仅降低了土地收储的成本，提高土地价值，而且也避免作为“生地”出让后，出现房屋拆迁纠纷、公共配套设施建设滞后等社会问题。
3、加大品牌包装、城市设计力度，强化土地储备
充分利用城市规划对用地的引导和控制作用，在大块完整土地收储之前，围绕低碳、节能、环保等新理念以及省、市新战略，通过生态、历史、文化、滨水、商贸等主题性开发，对土地进行策划和包装，做好城市设计等前期研究准备工作。根据城市规划的用地功能划分，对城市新区、重点建设地区，如群力新区、哈西地区、哈南新城以及沿江、滨水、滨湖地区进行土地的整体项目策划，通过高档社区建设、滨水景观塑造、大型公共设施布置、核心功能区域打造等，增加地区建设的亮点，使土地增值，减少大片土地开发之前的盲目性和随意性。
4、建立多元化的规划储备运作模式，完善土地储备
从目前土地利用的地域分布特点，能够用于土地储备的土地资源总量已经非常有限，主城区内可收储土地只占土地储备总量的极少部分，大量的土地储备资源主要分布在郊区的产业园区和城镇地区，因此应根据预规划的空间布局，建立多元化的规划储备方案，储备策略由对主城区存量土地的储备，转变为把增量土地作为下一步储备重点，借用土地增减挂钩等城乡统筹的土地政策统一进行收储，推动郊区城市化进程。
5、统一土地收储平台，保障土地储备
制定统一的土地储备开发集约化方案，由政府统一进行收储，建立多部门统筹协调的工作机制。在收储中应建立区域内资金平衡机制，储备开发成本较低的地块弥补开发成本较高地块的成本，从而促进所有可储备地块顺利实施，保障项目收支平衡和社会公益建设资金。具体包括三个方面：(1)统一融资：区域内开发对象作为一个整体进行捆绑融资，所有筹得的资金放人一个帐户统一管理。（2）统一核算：对于开发区域内任何费用支出都进行统一管理，严格成本核算。(3)统一平衡资金：对区域内所有地块(包括公益项目)成本，按出让面积统一分摊成本，并按照统一底价上市交易。