日本社会保障制度对我国的启示
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［提要］我国的社会保障制度还远远达不到国民保障的需要，也跟不上经济发展的步伐。日本与中国同处东亚，自然环境与社会传统相似，中日两国的社会保障制度建立的时间都不长，但是日本的发展状况却要好于中国，因此中国在社会保障制度的改革中不妨考虑借鉴日本的一些做法。
关键词：日本；社会保障制度；改革；借鉴
本文为福建省教育厅项目（编号：JB13163S）
中图分类号：C913.7文献标识码：A
收录日期：2014年5月24日
我国的社会保障制度自创建以来，经过了60多年的调整与补充，目前已经建立了包括社会救助、社会保险、社会福利、社会优抚在内的完整框架，但社会保障制度的内容还远远达不到国民保障的需要，也跟不上经济发展的步伐。
统计资料显示，2013年底至2014年初，我国60岁以上的老龄人口突破了两个亿，到2025年，更会突破3亿大关。《中国可持续发展总纲》提出，至2050年，中国人口的平均预期寿命可以达到85岁，老龄化人口将占到总人口的35%。界时，我国养老保障制度将面临每人30～35年的退休生活费用支付。这对我国的社会养老保障体系提出了严峻的挑战。除此之外，社会保障体系中的医疗保险、失业保险等也面临着巨大的挑战：医疗费用过高、医患关系紧张问题层出不穷，催促着中国尽快进行医疗保障机制的改革与完善；而随着城市化的发展、高校毕业生规模的急剧膨胀，失业大军充斥整个中国城镇，也需要中国尽快完善失业保障体系。总之，中国当前社会保障机制的改革与完善已经提上了日程，而借鉴发达国家的一些做法，吸取他们的经验与教训是社会保障制度改革的一条必经之路。
从全球的社会保障机制建立及实施的效果来看，欧美的社会保障制度可以说是当前较为完善且社会福利水平最高的，我国在社会保障制度的建立及改革中也借鉴了欧美国家的一些做法。但欧美国家不管是自然条件还是社会条件都与我国差异较大，用欧美的社会保障情况来指责我国的社会保障制度的做法未免失之偏颇，因为欧美发达国家的经济发展水平远远高于我国，其人口密度却远远低于我国，这使欧美国家的人均收入高，国家财政人均分摊的金额也高，这为欧美的高福利保障水平奠定了坚实的基础。而我国人口数量大，同样高的财政收入放到我国则完全不可同日而语，一旦进行人均分摊就寥寥无几。因此，在社会保障制度的设立与改革中，不仅要借鉴发达国家的经验，更要考虑我国的国情。
作为世界第二大经济体，日本与中国同处东亚，自然环境与社会传统相似，且日本国内人口密度大而人均资源有限，中日两国的社会保障制度建立的时间都不长，但是日本的发展状况却要好于中国，因此中国在社会保障制度的改革中不妨考虑借鉴日本的一些做法。
一、日本社会保障制度的内容
日本的社会保障制度自1947年开始建立，经过60多年的补充、修正与完善，到目前已经形成了一套相对比较完备的社会保障体系。
日本当前的社会保障制度涵盖了社会保险、社会救济、社会福利和公共医疗卫生四大领域，涉及46项社会保障制度，内容全面，覆盖面广。其中，社会保险是日本社会保障制度的核心，主要内容包括医疗保险、养老保险、失业保险、劳动灾害补偿保险、护理保险等多个方面。社会救济则是为了保障国民的最低生活水平，对生活困难的人提供生活、教育、医疗、住宅等方面的公共救济。而社会福利主要是为社会弱势群体包括老人、儿童和残疾人等提供社会福利设施以及相关的社会福利服务。公共卫生与医疗保健，除了向国民提供医疗服务之外，还包括了改善生活环境、保护自然环境等环境保护制度体系。
二、日本在不同时期对社会保障制度的改革措施
日本的社会保障制度先后经历了几个时期的发展与改革：
（一）建立初期，重点解决当时突出的社会矛盾。日本现行的社会保障制度从二战后正式形成。建立初期，日本正处于战后恢复期，这时日本的经济正在经历恢复和重建，战后的各种问题层出不穷，物质匮乏、失业增加、伤残军人、战争孤儿等问题堆积如山。日本战时形成的以救贫为主的简单的社会保障机制已不能适应新的经济形势需要，迫切需要建立新的社会保障体系以解决战后突出的社会矛盾。顺应这一需求，日本在这一时期的社会保障以生活保障、医疗保障和失业保障为中心，侧重于扶贫和脱贫。从1945年9月开始，日本先后颁布了《战争孤儿保护对策纲要》、《生活保护法》、《劳动标准法》、《失业补助法》、《厚生年金保险法》、《国民健康保险法》、《国民年金法》等十几部法律法规，实行全民性的社会扶助政策。这些法律法规基本确立了日本的养老保险、失业保险、医疗保险、劳动保险、社会福利等社会保障体系的各个分支，为日本顺利渡过战后的困境以及发展经济提供了支持。到1961年，日本的这一基础性目标基本完成，日本社会保障制度也进行了顺利转型，社会保障的目标开始从解决贫困问题转向了提高国民生活水平。
（二）随着经济的恢复与发展，对社会保障制度进行补充与完善
1、经济恢复后，及时进行社会保障体系的补充与完善。1962年之后，日本经济渡过了战后恢复期，开始进入经济高速发展期，这一阶段也成了日本社会保障制度的补充和发展时期。随着经济的高速增长，日本失业问题得到明显缓解，失业减少，国民生活水平也显著提高。但与经济的高速持续增长相伴而生的各种问题也相继出现：物价水平急剧上升、国民收入差距拉大、社会资本不足等问题不断涌现，这使国民的生活水平无法随着经济的飞速发展而同比例上升。为了改变这一现状，实现社会的综合协调发展，日本开始大力发展社会保障事业。
这一阶段，日本的社会保障开始侧重于公民的生活质量提高，受欧洲国家“从摇篮到坟墓”的国家福利思潮的影响，日本的社会保障改革围绕着提高社会保障和社会福利水平，大力提高医疗保障的程度，比如对70岁以上和在65岁至70岁之间但卧床不起的老人实行全额公费医疗制度，甚至连住院期的食宿费用也全部由国家负担。同时，日本不断致力于社会养老保险与医疗保险制度的普及与完善，不断加大对社会保障的公共预算支出，最终使国民保险覆盖率达到了100%，实现了全民养老保险和全民医疗保险。
在这一阶段，日本基本形成了包括社会保险、家庭补贴、社会救济、社会福利在内的完整社会保障制度体系。但这也使日本社会保障的财政预算大幅提高，远远超过了历史最高水平，日本的国家财政负担从1961年的116亿日元迅速增长到1980年的5，420亿日元。
2、在经济衰退阶段，对社会保障机制进行修改以适应现实状况。在经济上升期形成的“高福利高负担”的社会保障模式要求经济的高速发展作为其支撑点，一旦经济出现衰退，这种高福利也难以为继。1973年爆发的第一次石油危机给日本经济带来了沉重的打击，日本经济从1974年出现负增长，从此结束了高速发展期，开始进入衰退，原来基于经济高速发展而建立的社会保障制度已经不能适应新的经济形势，高额的社会福利给财政造成了极大的负担，随着国家财政负担的急剧增加，日本开始重新考虑改变其已有的社会保障模式，因此新一轮的社会保障体制改革被提上了日程。面对越来越严重的财政赤字，日本开始改变高福利高负担的社会保障模式，压缩社会保障财政负担，并设法将国家负担的部分向地方政府、个人和参保者转嫁。
为了解决人口老龄化带来的越来越严重的资金缺口问题，首先对老龄人口的医疗保险制度进行了改革，1982年日本制定了《老人保健法》，将医疗与保健相分离；1984年又修订了《健康保险法》，将各个保险体系进行联动协调，并强化保险费用的公平负担。接着，日本进行了一系列的养老金制度改革。1985年日本修改了《国民年金法》，主要内容就是，将养老金的支付年龄由60岁推迟到65岁。而这一改革成为了一项浩大的工程，因为这是对公民已经享有的利益的侵犯，要在短期内强制完成的话，难免会引起社会动荡。因此，日本政府决定逐步推进这一改革。初步设想是，从1998年开始，每隔三年将退休年龄提高一岁，这样循序渐进，直到2010年完全实现65岁退休的制度，从而完成推迟养老金支付年限的改革目标。但由于种种阻碍，这一改革一再推迟，日本当前制定的计划是，男性从2013年开始，退休年龄每三年提高一岁，到2025年结束；女性则从2018年开始到2030年结束。而这一改革的完成，将大大减轻日本在养老金支付方面的财政压力。
（三）面临新挑战，进行社会保障机制的深化调整与改革。从1990年至今，日本经济一直处于全球发展的前列，而经济全球化带来的激烈的国际竞争也对日本经济提出了新的挑战，面对各国普遍进行的社会福利制度改革，日本也不可避免地进入了社会保障制度的深化调整阶段。
此时，日本已经全面进入了老龄化社会，人口平均寿命延长，新生儿出生率下降，针对这一现象，日本的社会保障制度一方面侧重于对老年人的生活和医疗保障；另一方面也倾向于减轻生育和抚养子女的负担，防止人口减少和劳动力的后继不足。这一阶段日本社会保障制度的调整重点放在减缓老龄化、少子化问题的加剧。1994年，日本制定了《天使计划》和《新黄金规划》，增加对儿童福利的发展投入，解决生育率急剧下降的问题，同时强化老年人的护理体系。
此外，日本不断对已有的社会保障体系进行深化和调整，使其更加具有适用性。在此期间，日本重新修订了有关社会福利的8项法律，对医疗、保健、教育、就业、住宅、人权保护等相关的福利领域进行合理整合，以增强彼此之间的协调性和互补性。同时，扩大社会福利的对象，将社会福利的适用范围从原来的特殊群体扩大到了一般市民阶层，使社会福利制度进一步向普遍化、多元化、综合化、自助化转型。为了减轻国家的财政负担，政府提倡民间团体和个人参与社会福利服务与经营。提倡自立精神，鼓励个人适度负担福利费用，并发展以社区为依托的家庭福利型模式。积极发展托老所、老人集体住宅、家庭访问员等福利服务。
三、我国在社会保障机制改革中对日本的借鉴
（一）稳妥地推进经济发展，为社会保障制度完善奠定坚实的基础。日本与中国一样，社会保障制度运行时期都不长，但日本的状况却要远远优于中国，归根结底还是经济基础的支撑不同。根据IMF2014年1月公布的数据，日本的人均GDP约为40，442美元，而我国的人均GDP刚刚达到6，629美元，日本的经济基础为解决人口老龄化问题做了较为充分的物质准备，而我国当前的经济条件还远远达不到解决老龄化问题所需要的水平。因此，大力发展国民经济是解决当前社会保障问题的最基础的物质前提。只有国民收入增加了，企业利润提高了，政府收入才会提高，也才能为社会保障提供坚实的物质基础和改革的动力源泉，避免社会保障资金危机的出现。而发展经济所带来的就业水平提高、国民生活水平提高等积极的效应，也会减少社会保障机制的压力。
（二）加大政府对社会保障的投入，并提高社会保障金的运营效率。无论如何，在现代社会保障体系中起主导作用的依然是政府，政府对于社会保障的财政开支在社会保障资金来源中占据主体地位，因此在条件允许的情况下，尽量增加政府对社会保障的投入，是推进社会保障制度尽快完善的最有效方式。从日本的实践来看，日本在经济起步阶段就制定了全民保险的计划，并且在之后逐步提高国家对基本养老金的支付。2004年，日本政府在财政日益紧张的情况下，依然决定提高基础养老金的国库负担比例，将这一比例从2004年的1/3逐步提高到2009年的1/2。这对我国社会保障制度的改革是一个很好的启发，从日本的经验来看，经济起步阶段的社会保障选择不仅不会成为经济发展的绊脚石，反而会提高国民的生产积极性，促进社会稳定，从而反哺经济发展。我国在社会保障上的重视程度与资金投入一直比较薄弱。所以，借鉴他国的发展经验，改变固有认识，使政府在社会保障问题上负起直接责任，采取更加积极的态度，提高国家对社会保障的财政投入，才能使我国的社会保障制度更加完善。
（三）建立多层次的社会保障体系，满足多层次的社会保障需求。完善的社会保障体系需要充足的资金支持，在社会保障制度的建立与完善中，政府是绝对的主力，因此在国家财政体系中建立完整的社会保障资金收支制度，是发展社会保障最重要的环节。首先，要建立完善的社会保障金收取制度，在现有的社会保障基金制度外，设法扩大社会保障的资金来源，并调节中央与地方的社会保障支出结构，加大对社会保障资金的支持。但是，基于中国“未富先老”的特点，面对庞大的社会保障金支取人群，仅仅靠政府的力量还是远远不够的。因此，可以考虑大力支持商业保险，包括人身保险、财产保险、疾病保险、养老保险等多项保障内容的商业保险是对投保人未来风险的又一重有力保障，不仅可以减轻政府的压力，也增加了投保者面对风险的信心；其次，家庭养老一直是我国的优良传统，这一传统在现代经济大潮中不仅不应当摒弃，反而更要大力发扬，家庭养老在精神上的给予是政府、社会、企业所无法替代的。而这一优良传统的发扬，不仅有利于社会精神文明建设，也会从经济上减小政府的压力；再次，还可以鼓励企业补充养老保险，通过税收等优惠政策鼓励企业为本企业职工投入额外的养老保险。这一方面能够刺激企业员工的工作积极性，增加企业的凝聚力，为职工退休后的生活提供更好的保障；另一方面也减轻了基本养老保险的压力；最后，公民个人储蓄养老保险、民间互助、社会服务、慈善捐赠等，均可作为社会基本保障的有利补充，只有多种手段相结合，才能为社会保障提供更为充足的资金支持，提供全方位的社会保障，满足社会保障多层次的需求。
（四）有步骤地逐步改革社会保障金收付制度。面对社会保障的资金压力，有效的做法不外乎从收支两个方面考虑对策，之前的讨论多数是从其他渠道探讨开拓社会保障资金来源问题。而就社会保障金本身而言，直接增加资金来源和减少保障支出都是最直接有效的手段。首先，想办法扩大社会保障基金的来源。在养老保险金财源相对不足的情况下，日本的做法是：首先降低加入社会养老保险计划的年龄，从25岁降低到20岁，这一做法延长了养老保险金交纳时间；其次，扩大社会养老金的交纳基数，将工资和奖金等同时纳入养老金的计算基数；再次，扩大了在职养老金的交纳范围，将65～69岁的在职员工也纳入保险金的交纳范围；最后，扩大了基础养老金的财政负担率，由原来的1/3提高到1/2。
日本老龄化问题的出现大约比中国早30年。21世纪二十年代，我国也步入了老龄化社会，养老问题将日趋严重。在经济基础相对薄弱的现实下，我国在这一问题上将面临更为严峻的挑战。吸取发达国家的经验教训，在这一问题上早做防范，是避免出现严重社会危机的有效保障。在社会保障问题上，要适度加大个人缴费比例，适当延长缴费期限，逐步推迟退休年龄，降低原来享受高福利待遇的受益人的利益。但福利分配的惯性会使从中获利的人们在面对利益消减时做出强烈的反弹，这是改革中最为敏感也是政治风险最大的问题之一。因此，这种改革必须有一个软着陆的过程。日本从1998年开始试图推行养老金支付推迟的制度，但一直到2013年才有一个具体的计划表出来，也说明了这一改革在实施中的难度之大。推迟养老金支付年限的讨论近年来在我国也一直在进行，这不失为一种缓解老龄化压力的有效手段，但这种改革也势必带来社会的负面情绪的反弹。日本在这方面正在进行有效的尝试，我国也不妨借鉴日本的经验。同时，还可以考虑给予地方更多的自主性，以便区分不同职业、不同实际情况的人以区别对待，避免“一刀切”带来的负面效果过大，反而影响了经济效率。
总之，在社会保障制度的改革中，我们可以借鉴他国的先进经验，但也要根据我国的实际情况，不能一概照搬。我国地域辽阔，各地经济发展不平衡，实际情况差异极大，因此在社会保障制度的实施项目、收缴费用标准和待遇水平上，都应照顾多层次的需求，尽量做到因地制宜、因时制宜、因人制宜，避免“一刀切”，以保障经济效率。
主要参考文献：
［1］宋健敏.日本社会保障制度［M］.上海人民出版社，2012.
［2］沈洁.日本社会保障制度的发展［M］.中国劳动社会保障出版社，2004.
［3］崔万有.论日本社会保障制度及其发展演变［DB/OL］.百度文库.