浅谈社会管理创新语境下城市外来流动人口管理新模式

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摘 要：【2012年党的“十”政府报告中明确提出了要加强和创新社会管理，并指出要提高社会管理科学化水平，必须加强社会管理法律、体制机制、能力、人才队伍和信息化建设。同时也提出要充分发挥群众参与社会管理的基础作用，完善和创新流动人口和特殊人群管理服务。这再次说明：当前流动人口管理仍是我国政府管理的热点和难点，也是城市社会管理中的软肋和短板。】

关键词：人口流动；管理模式；破解难题

自1978年改革开发以来，我国人口大迁徙、大流动的社会格局已形成，但户籍改革和人口管理模式的转型明显滞后，已成为影响社会和谐稳定和可持续发展的重要因素，创新外来流动人口管理模式也迫在眉睫。本文选取了现有外来流动人口管理模式为对象，集中分析探讨各管理模式的优缺点，为创新城市外来流动人口管理提供借鉴。

1 外来流动人口特点的简要分析

1.1 人员流动性强

人员流动性强，是当前城市外来流动人口中存在的一个明显特征。我辖区尤为如此，不管是“职业打工者”还是“业余打工者”，都存在着较大的流动性，外来打工者到流入地后会因工作关系、住房关系、生活关系、人际关系等等原因进行小范围的迁徙，变动频繁。一般情况下，每年春节及农闲农忙时节是人员流动的高峰期，另外，受企业经济效益的影响，外来流动人口的暂住点也会相应出现频繁变动的现象，给政府的管理工作带来极大不便。

1.2 人口关系复杂

在社会发展中，大多数的外来人员进入城市是以老乡介绍，一同聚集在城市某一片区域，这就使得外来人员容易利用老乡这层亲密的关系自觉或不自觉地纠合在一起，在本地可能形成恶势力和犯罪团伙，同时，他们在处理劳资纠纷或者与本地人的各种矛盾上往往采用纠集大批老乡聚众闹事或群体性上访等方式。

1.3 法律意识淡薄

由于外来人员绝大部分来自贫穷落后地区，整体文化素质偏低，遵纪守法的意识较不强，政府的日常管理检查，被认为是“行使特权”和“多管闲事”，一旦基层执法人员在处理事情上不能满足其要求，或者不能达到其要求，就凭主观臆断，错误地认为执法人员办事不公，继而产生不满、怨恨情绪，对执法人员随意的谩骂、围攻和殴打。从另一个层面看，这些外来打工者其实也属于弱势群体，各项权益无时不刻在受到挑衅和侵害，但却不懂得用法律的武器保护自己。

2 流动人口管理工作中遇到的问题

2.1 政策法规不完备，缺乏合理性和可行性

法律是规定公民权利义务的社会规范，一般来说，在合理的法律规定中，公民享有的权利和承担的义务是大体对等的，不应相差过于悬殊。但是，我们看到诸多关于外来流动人口的行政法规和地方性法规中涉及具体权力、权益保障等方面的寥寥无几，而对需要恪守的义务和需要承担的责任却占幅甚多。另外，个别条款的可行性值得推敲。按照现行法规规定，居住3天就要办理暂住登记手续的规定是不符合实际情况的，因为许多旅游、出差的人往往在一个地方停留的时间就三、五天，要这些人办登记显然不合适。再者，对不按规定申报登记或申领证件，不按规定办理更正、换领、补领手续等违反规定的行为，都缺乏相应有力的强制、处罚措施，违法成本过低，造成了执法的软弱无力。

2.2 用工单位、出租户重利益轻管理

企业内部管理松散，只要遇到有人报名，往往忽视了对报名者最基本的身份查验，甚至有个别企业为逃避办证及相关责任、减少费用的支出，故意隐瞒不报或少报暂住人口数。部分房屋出租户唯钱是图，对承租人来自何方，有无身份证明及从事何职业等等，不闻不问，对房屋内发生的情况也基本上没有掌握。企业主、出租户的不负责致使一些不法分子更易混杂、藏匿于厂区和出租房，为他们从事违法犯罪活动在客观上提供了可乘之机。

2.3 公安机关孤军奋战，管理力量薄弱

外来流动人口管理力量涉及工商、计生、城管等多个政府职能部门，但是真正将流动人口管理工作落实到最基层的力量，仅是公安机关的民警和聘用的外口协管员。目前，虽然设有外口专管民警，但区域大、人员多而复杂，无法进行有效管控。社区民警还要承担大量治安防范、调解纠纷和案件办理等工作，时间、精力都难以保证流动人口的管理工作。对流动人口管理的全覆盖面充其量只涉及已登记的外来流动人口，如果其他相关管理跟不上，流动人口管理的成效就不能得到充分，所做工作有可能就会成为无用功。

2.4 协管队伍不适应工作需要

在外来流动人口服务管理队伍的建设上，目前主要由公安机关招募临时性协管员，经费也主要由公安机关负担。由于经费有限，流动人口协管员普遍待遇比较低，人员数量很难得到保证，一些人参与协管的目的并不是为了工作，而是作为一种临时性过渡，导致工作责任心低下，协而不管、协而不清的现象比较普遍。而且，因为社会阅历与文化程度各异，人员素质也参差不齐，管理的效能就可想而知了。

3 探索流动人口管理的新模式

3.1 “房+人”模式（以房管人）

此模式即“以房管人”，以房主—出租房屋—承租人为基本管理要素，其中以出租房屋的管理为核心。“房+人”模式按照“谁出租谁负责”原则，将“公安主管”与“房主直管”结合，实行出租房屋登记备案制度，纳入出租屋管理信息系统，落实房主、公安民警的管理责任。此模式的优点是抓住了流动人口“住”的环节，对有固定住所的流动人口管理效果较明显；缺点是对无固定居所、建筑工地、工棚、城中村、城乡交界处、临时挂靠亲友、流窜人员、流浪人员、未登记出租房等存在漏管、脱管可能，且实际工作中，人口流动性快，出租房屋承租人变化快，出租屋信息漏采漏登多，在当前的人财物的限制下，以房管人效果偏弱。

3.2 “业+人”模式（以业管人）

此模式即“以业管人”，以业主（雇主，用人单位或个人）—务工人员为基本管理要素，其中以业主的自主管理为核心。“业+人”模式按照“谁用工谁负责”的原则，严格落实用工单位或个人（雇主）责任，将“公安主管”与“业主直管”结合，实行用工用人登记备案制度，纳入流动人口信息系统，落实业主、公安民警的管理责任。此模式优点是：抓住了现代化大生产中流动人口“就业”这一环节，目标明确，用人单位、雇主相对固定和稳定，可操作性较强，管理的效果较明显；缺点是对失业人员、无业人员、流窜人员、流浪人员等存在漏管、脱管，但这正是流动人口管理的重点。

3.3 “证+人”模式（以证管人）

此模式即“以证管人”，以暂住证、居住证的管理为核心。即要求所有流动人口需要办理暂住证、居住证。此模式曾作为流动人口管理的手段之一，在改革开发以来发挥了一定作用，优点在于暂住证、居住证作为居民身份证的补充，可与社保、医保等业务办理相协调。缺点此模式是建立在流动人口自觉主动办证的前提上，实际工作中，很大一部分流动人口未能主动办理暂住证、居住证；办证后，证件本身与流动人口的有效管理无直接关联，目前此模式部分地区已不采用。

3.4 “站+人”模式（以站管人）

此模式即“以站管人”，以流动人口服务管理站—流动人口为核心。即由党委政府统一组织协调，在街道各居委建立流动人口服务管理站，专门负责本辖区流动人口管理服务工作。此模式优点是：抓住了流动人口“落脚点”这一环节，按辖区管辖原则，有地利、人和之优势，对广大农村地区的管理亦有效果；缺点是受限于当前人财物等问题，目前建立的流动人口服务管理站基本挂靠在街道各居委内，由原班人马在运转，流动人口服务管理站的作用没有充分发挥。且实际工作中，由于流动人口管理的长期性、艰巨性、复杂性，存在底数不清，管理措施弱化的问题。

3.5 “网+人”模式（ 以网管人）

此模式即“以网管人”，以各种信息化系统及流动人口信息采集录入为核心，主要包括当前宾馆、旅馆信息系统、银行业务系统、网吧信息系统、通信企业信息系统、交通运输信息系统、以及其他与公安机关信息网络相连的其他信息系统。此模式的优点在于抓住了流动人口“留宿”和“需办理基本业务”的环节，对抓捕在逃人员效果突出，对流动人口可进行运动轨迹管理。缺点是仍有很大一部流动人口并没纳入整个社会的各类信息系统管理之中，存在脱管、漏管问题。

3.6 “人+人”模式（ 以人管人）

此模式即“以人管人”，以对重点人员的管理为核心。此模式按照“属地管理、分级负责”和“谁主管、谁负责”的原则，加强流动人口中的重点人员管控，确保重点人员不失控。此模式的优点在于抓住了流动人口中的重点对象，采取“人盯人”方式，职责明确，对重点人口管理效果较明显。缺点是对人财物的投入成本较高，对重点人口的24小时动态管理仍存在问题。

4 外来流动人口管理新模式的运用

根据上述各种管理模式可知，流动人口管理是一个复杂的社会问题，当前外来流动人口的管理还远未有万全之策，各种管理模式都存在优缺点，任何一种管理模式不能解决所有问题。故运用整合方式，将现已有的不同管理模式进行一定的有效整合，从而提高城市外来流动人口的管理效能。

4.1 分类化管理

即对外来流动人口按照潜在的社会危害可能进行分类，区别对待，分类管理，明确管理重点。建议就分两个大类，即有正当职业、无正当职业。对有正当职业的流动人口主要采取“以业管人”、“以房管人”、“以证管人”；对无正当职业的主要采取“以房管人”、“以网管人”、“以站管人”，对其中的重点人口采取“以人管人”。

4.2 社会化管理

即在目前主管职能部门能力不足的情况下，下放一定权力，将“主管”与“直管”结合，将管理职能下放给房主、雇主、企业、事业单位、街道社区，依托社会资源和力量管理。主管职能部门主要负责制定规章制度、监督和业务指导，“主管”与“直管”责任捆绑，最大限度利用社会资源，推进流动人口管理的社会化。

4.3 信息化管理

依托公安机关各类信息系统的建设，将网吧、宾馆、旅馆、银行、邮政、交通运输、民航、政府部门、企业、事业单位的信息系统进行整合，全部纳入公安机关的综合信息系统，积极推进公民基本业务办理实名制，依托信息化技术，提高人口管理的科技水平，起到事半功倍的效果。

4.4 综合化管理

针对不同地区、不同类型流动人口的实际情况，有针对性地选择管理模式，统筹协调，综合施策。如在企业事业单位内部，对务工人员的管理可采取“以业管人”为主，同时可以配合使用其他管理模式；对无业和流窜流动人员，必须综合运用各种管理模式，依托社会化的管理模式，才能织好织密管控理网络，确保外来流动人口管理不失控。

无论是现有的管理模式，还是整合后创新的管理新模式，都是政府在管理城市外来流动人口方面的新探索，也是为了提高政府流动人口管理的效能，更是为了确保城市居民与外来流动人员的居住及工作环境的和谐稳定。

参考文献

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[4]覃峰，新形势下做好外来人口管理的思考[J]，求实，2005，（01）；

[5]李泽福，从湖州市的实践谈流动人口服务管理新对策[J]，公安学刊，2008，（01）。

作者简介

陈伟（1984-），男，籍贯：安徽省宣城市，学历：研究生，研究方向： 公共管理MPA 社会风险与公共危机管理