在政府投资建设项目中大力推行代建制管理模式

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[摘要] 长期以来，政府投资建设项目实行建设、监管和使用多位一体的单一管理模式，该模式虽然发挥了一定作用，但也存在着诸多弊端。近年来，国内一些省市相继对政府投资建设项目试点推行代建制，成效显著，而且已取得了不少的成功经验。在实际操作中，可针对政府投资建设项目的不同要求、不同特点，推行项目管理（PM）、项目管理承包（PMC）、工程总承包（EPC）等代建制管理形式。

[关键词] 政府投资建设项目 代建制管理模式

1 政府投资项目管理现状

政府投资项目是全社会固定资产投资项目的重要组成部分，因其具有投资大、公益性等特点，为经济和社会发展做出了巨大贡献。但是，长期以来我国各级政府对直接投资的项目管理方式多实行财政投资，政府管理的单一模式，即建设、监管和使用多位一体的模式，该模式发挥了一定作用，但也存在着诸多弊端。

（1）政府部门既负责投资审批监管建筑市场，又直接组织工程项目的建设实施，存在着政企不分、责任不明、监管不力和效益不高等问题，有的甚至还滋生腐败。

（2）政府投资项目由临时组建的基建班子负责组织实施，部分单位缺乏建设所需的工程管理、技术人员，不具备与项目管理相关的专业技术、经验和水平，项目结束机构即行解散，造成了人、财、物和信息等社会资源的浪费。

（3）政府投资项目由建设单位自建自用，致使所有者和使用者的责任与利益分离，使用单位受自身利益的驱动，极易造成争项目、争资金，导致钓鱼工程和超规模、超标准、超预算、拖延工期，甚至因资金缺口出现而拖欠工程款等现象的产生。

（4）政府投资项目各自组织建设，难以实施有效监督，难以及时纠正建设过程中的违法违规问题，也不能适应市场化改革的需要。

2 推广代建制管理模式的意义

由于单一模式的政府投资项目管理存在种种弊端，国内一些省市相继对政府投资项目试点推行代建制，成效显著，而且已取得了不少的成功经验。通过代建制，实现专业化建设管理，最终达到控制投资、提高投资效益和管理水平的目的，这是政府投资项目管理的一种创新。结合各地试点的成功经验，国务院于 2004年7月16日 了《关于投资体制改革的决定》，明确“加强政府投资项目管理，改进建设实施方式”,“对非经营性政府投资项目加快推行代建制，即通过招标等方式，选择专业化的项目管理单位负责建设实施，严格控制项目投资、质量和工期，竣工验收后移交给使用单位”，加快了我国对非经营性政府投资项目实施代建制的步伐。2004年11月16日 建设部又出台了规范性文件《建设工程项目管理试行办法》，使得代建制这一特定的项目管理模式的具体操作有了一定的规范依据。

实施代建制后，代建单位作为项目建设阶段管理主体，可以充分发挥其社会化、职业化、商业化的优势，给项目建设带来益处。概括起来有以下作用：

2.1 使项目决策更加科学合理。使用单位将前期工作委托代建单位通过选择专业咨询机构完成，而非自己决策，可行性研究等工作不仅需达到国家规定的相关深度要求，更重要的是必须满足项目后续工作的需要。前期决策阶段所确定的建设内容、规模、标准及投资，一经确定，便不得随意改动，使得前期工作的重要性和科学性得到切实体现。同时，政府需根据合同约定，按照项目进度拨付工程款，因此，政府必须比以往更加重视项目资金的筹措和使用计划，排出项目重要性顺序，循序渐进，量力而为，从而可改变当前因政府实施项目过多而产生的负债建设、拖欠工程款等不良现状。

2.2 提高项目管理水平和工作效率。通过招标选择的代建单位往往是专业从事项目投资建设管理的咨询机构，它们拥有大批专业人员，具有丰富的项目建设管理知识和经验，熟悉整个建设流程。委托这样的机构代行业主职能，对项目进行管理，能够在项目建设中发挥重要的主导作用，通过制订全过程项目实施计划，协调参建单位关系，合理安排工作，能极大地提升项目管理水平和工作效率；使用单位也可从盲目、烦琐的项目管理业务中超脱出来，将精力更多的放到本职工作上去。

2.3 使项目控制得到真正落实。代建制为政府投资项目引入严格的以合同管理为核心的法制建设机制，在满足项目功能的前提下，项目的投资、质量和进度要求，在使用单位与代建单位的委托合同中一经确定，便不得随意改动；代建单位将全心全意做好项目控制工作，使用单位则侧重于监督合同的执行和代建单位的工作情况，对项目的实施一般不得无故干涉。

2.4 充分发挥市场竞争机制的作用。代建制采用多道环节的招标采购，竞争充分，无论是投标代建的单位还是投标前期咨询、施工或设备材料供应的单位，将会尽其所能，以合理的报价提供优质的技术方案、服务和产品，这不仅有利于降低项目总成本，还能起到优化项目的作用。

2.5 有利于遏制腐败。代建制的实行将打破现行政府投资体制中投资、建设、管理和使用四位一体的模式，使各环节彼此分离、互相制约；使用单位不再具体介入项目前期服务、建设施工及材料设备采购等环节的招标定标活动，代建单位在公开、公平、公正的环境下进行招标和定标，这将有利于遏制政府投资项目建设过程中腐败现象的发生。

2.6 政府对项目的监管更加规范有力。代建制下政府主要以合同管理为中心，运用法律手段，制衡各方。同时，项目审批部门根据国家政策审批项目的建设内容、投资、规模和标准，并下达项目建设计划和资金使用计划。财政部门将政府资金集中起来，根据发展和改革委员会等部门下达的资金使用计划直接拨付给代建单位。发展和改革委员会、财政、审计、监察等部门运用审计、监察等手段，对项目进行强力有效的外部监督。

3 代建制管理模式

就代建制实施的模式而言，可以针对政府投资项目的不同要求、不同特点，选择适合的工程项目管理模式实施，没有必要采取固定的、单一或统一的模式。下面对工程项目管理的几种模式进行分析来加以认识。

3.1 项目管理（PM）的基本形式

项目管理（PM）就广义而言，泛指为实现项目的工期、质量和成本目标，按照工程建设的内在规律和程序对项目建设全过程实施计划、组织、控制和协调，以项目目标为导向，执行管理各项基本职能的综合活动过程。

从狭义上理解，项目管理（PM）是指项目业主委托专业化的项目管理机构为其提供全过程的项目管理服务，其基本特征是业主不再自行管理项目，而是委托项目管理机构帮助其对项目进行管理，项目管理机构按照委托合同的要求代表业主行使项目管理职能，为业主提供的是项目管理咨询服务，包括提供项目的前期策划服务。项目管理（PM）不承包工程，只代表业主利益，是业主的延伸，行使业主方项目管理的有关职能。在这里，业主既是投资者，也是未来项目产权所有者，由于业主的投资、使用与产权关系的一体化，使得项目管理机构除关注自身利益外主要考虑业主的各种利益，在实施中可以较好的协调处理投资与使用需求的矛盾，监督服务商、供货商、承建商对合同的履行。

在这种关系结构下，PM寻求的是为业主提供一个实现投资与使用需求达到最佳平衡的管理咨询服务。PM在性质上不属于承包商，其只与业主签订管理咨询服务合同，与服务商、供货商、承建商没有合同关系。PM模式下，需要业主对项目管理要有一定程度的介入。

3.2 项目管理承包（PMC）的基本形式

在上世纪90年代中期，国外开始应用项目管理承包（PMC）模式，即项目管理机构受业主委托，作为业主的代表，帮助业主在项目前期策划、可行性研究、项目计划、融资咨询，以及设计、采购、施工、试运行等整个实施过程中控制工程质量、进度和费用，保证项目成功实施。

PMC使用的管理理念、管理原则、管理程序、管理方法与PM相比没有本质的不同，但根本区别在于PMC在性质上属于承包商，即项目管理承包。在合同关系上，PMC除与业主有合同关系外，在项目实施过程中，还与各服务商、供货商、承建商分别签订分包合同。PMC模式下，业主对项目管理介入的程度较浅。

3.3 工程总承包的基本形式

工程总承包是发达国家根据市场需要演变和发展起来的，已有近百年的历史。上世纪80年代，“设计＋采购＋施工”总承包（EPC）模式开始受到认可。在EPC模式下，业主只与总承包商建立合同关系，即由一个承包商承包工程项目的全部工作，包括设计、供应、工程施工，甚至包括项目前期策划、方案选择、可行性研究和项目建成后的运营管理。承包商向业主承担全部工程责任。

由此可见，EPC承包的是工程，PMC承包的是项目管理，两者服务于业主的本质是相同的。两者的区别在于EPC要求承包商具有设计、采购和工程施工能力；PMC可以没有工程施工能力。EPC更适合于工程公司，PMC更适用于项目管理公司。实施工程总承包，对于业主来说，有一个对工程整体功能负责的总承包商，项目的责任体系是完备的。对总承包商而言可以有效地减少合同纠纷和索赔。同时，由于总承包模式的工程建设过程是连续的，因此可以减少责任盲区，保证业主既定项目目标的实现。

从实践中我们可以看出，无论PM、PMC还是EPC等模式都是为了一个共同的目的，就是利用专业化的项目管理技术和手段为业主的投资项目管理提供服务，实现业主投资项目的预期目标。就此而言，代建制实质上是在为政府投资项目进行工程项目管理服务采购，因此，采购的服务内容、方式原则上都可由政府确定的项目投资业主根据项目特点和实际情况，有针对性地按PM模式或PMC模式或EPC等模式选择代建单位。