有限理性预算研究综述

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【摘要】从经济学的视角回归和展望政府预算研究，提出将绩效预算引入零基预算具有一定的可行性的，认为可以将零基预算重点作为计划工具，而绩效预算可以重点作为评估与控制的工具。综合运用其他理论使政府预算在传统的控制功能之外能够增进管理与规划的功能。

【关键词】政府预算；零基预算；绩效预算

一、引言

政府进行预算制度创新是希望能具体衡量各项预算的投入产出，通过成本与效益间的比较建立以绩效为基础的预算制度，使政府预算在传统的控制功能之外能够增进管理与规划的功能。随着预算管理实践的广泛推进，我国的预算管理理论研究也呈现出繁荣局面，已经成为管理理论研究的热点问题。然而，在政府预算行为的实施过程中多少都存在局限，导致预算操作性不高。本文对预算理论进行回顾，以绩效和成本为基础，在文献回顾的基础上，对预算理论进行新的表述将绩效预算与零基预算相融合。

二、预算理论：回顾与介评

近代预算制度的改革与演进，在于寻求一个使得预算资源最有效率的理想制度，几乎每隔一、二十年就会产生新的制度结构。起初占据主导地位的是渐进主义的基数加增长制度，但随着国家经受严重财政困难，人们对传统预算管理模式的不满加剧，于是出现了形形的预算制度改革模式。如20世纪20年代的项目预算、40年代的功能预算、50年代的“绩效预算”、60年代的“规划计划预算”等。70年代美国尼克松执政期实行目标管理，到卡特时代的“零基预算”。20世纪80年代以来，绩效预算在公众对政府公共管理不满的情况下重新出现，即“新绩效预算”新绩效预算吸收了以前各种预算模式中有价值的成分，并有所创新，成为众多国家预算改革的方向。

1.渐进增长的预算。基数增长预算的编制方式相对简单，在上一年的预算基础上，结合通货膨胀率和生活消费支出的增长，做出相应变动即可，因此一般也被称为渐进增长预算。渐进增长预算在理论上基本上是一种描述性模型。根据Aaron wildavsky（1974）的著名观点，财政预算是一个增量的概念而不是一个总量的概念。

2.零基预算。零基预算的思想源于1952年，美国人维恩•刘易斯在他的一篇文章《预算编制理论新解》中提出了一个预算编制中的新论点。零基预算方法的全称为“以零为基础编制计划和预算的方法”，是指在编制成本费用预算时，不考虑以往会计期间所发生的费用项目或费用数额，而是以所有的预算支出为零出发点，一切从实际需要与可能出发，逐项审议预算期内各项费用的内容及开支标准是否合理，在综合平衡的基础上编制费用预算的一种方法（马国贤，2001）。

3.新绩效预算。绩效预算是指要阐述和明确请求拨款所要达到的目标，为实现这些目标而拟定的计划需要花费多少钱，以及用哪些量化的指标来衡量其在实施每项计划的过程中取得的成绩和完成工作的情况，包括绩、预算、效三要素：绩是指业绩指标；预算是指达到这一业绩所需的拨款额；效是指业绩的考核及业绩与预算挂钩的方式。

三、预算理论的应用及遇到的问题

（一）渐进主义预算理论在实践中有一些天生的缺陷

其一，渐进主义是总括性的。渐进主义下的政府预算平均变化情况，掩盖了具体收支结构的变化。政府预算就不易体现出政府职责的变化。其二，渐进主义的视角过于狭窄。渐进主义只关注年复一年的预算过程、部门要求、行政审核与立法通过，而忽视了委托、收入和授权的作用，忽视了各级政府不同级次预算的差别，以及环境因素对预算过程的影响。

（二）零基预算在实践中的困难

1.政治与法律上的约束受一国政治、法律上的约束，项目管理者、部门管理者、预算部门和政府首脑实际上在很多项目上是无法按照零基预算的规则进行选择的。

2.技术上的困难具体包括：（1）决策单位很难定义。很难决定是将决策单位定义在高层级，还是低层级。定义在高层级会导致决策单位无法在各个项目上进行权衡，定义在低层级又使得无法统筹兼顾。（2）难以确定目标。由于零基预算是自下而上地形成的，低层的管理者通常主要考虑自己单位的利益，而没有考虑整个部门所面临的问题，对于项目优先顺序的排列常常是任意的和武断的。（3）高层管理者将各种排列好的项目的优先顺序进行合并非常困难，尤其是当某个支出机构的活动非常广泛时。（4）工作量太大。零基预算在技术上会产生许多新的工作量。

（三）新绩效预算在技术和政治层面都遇到了阻碍

1.从技术层面看，为了测量投入变成产出或结果的效率，需要超前规划方案，国家项目对政府进行分类，度量成本和生产能力，认可各个部门特定的职责。然而，由于各个部门的工作性质差别太大，且有不可比性，因而不论绩效指标的设计、工作量的统计还是成本―收益分析，都非常复杂。

2.从政治层面看，主要表现为行政部门和立法部门在工作中难以协调。一方面，新绩效预算主要是行政部门的管理工具，当立法人员在公共预算方案中面对计量效率数据时，他们会感到不知所措。另一方面，对行政官员来说，在其承诺达到某种具体的绩效标准时，期望得到一笔总拨款，而对立法部门来说，为了加强对行政的控制，却希望对开支对象逐笔审核拨款而不是一次性的拨款。

综上所述，由于各预算理论都存在局限。绩效预算的指标确定相对于零基预算而言简单，技术要求相对较低，二者的结合可以提高预算编制的可操作性。那么将绩效预算引入零基预算是具有一定的可行性的。

四、预算理论新表述：绩效预算与零基预算相融合

绩效预算的指标确定相对于零基预算而言简单，技术要求相对较低，二者的结合可以提高预算编制的可操作性。那么将绩效预算引入零基预算是具有一定的可行性的。其优点如下：

（一）深化政府行政机构改革，推动预算编制方法实施在实行零基预算框架下，需要重新核定所有预算单位的预算支出，但是对于部门或决策单位的设置，零基预算无法控制。实行零基预算与绩效预算相结合的预算方法体系，政府部门获得的预算资金与其制定的业绩指标有着直接而紧密的联系，倘若一个政府部门经过考核，存在无绩效或者绩效与经费不配比的政府行为，这将是预算主管部门增加或削减预算，确定决策单位的重要依据，同时也成为政府精兵简政的依据之一。

（二）完善预算编制内容如果将绩效预算与零基预算相结合，一方面在基本支出实行定员定额管理的基础上按照效率原则继续精兵简政，另一方面在项目支出中引入绩效预算来确定决策包，制定一系列的绩效指标，按照项目性质分门别类对决策包进行相应的绩效分析、评价和排序，通过核定每个项目活动的成本与效益，择优将项目列入预算，从而启动真正意义上的项目支出预算。政府的支出不再归结到部门，而是细化到项目，这样人民代表对政府预算的审点不是各部门的总预算，而是每项具体支出的合理性，这在一定程度上促进了财政资金结构的优化，强化了人大的财政监督。

（三）优化预算程序，实现预算“目标、有效性和效率”三位一体的原则“目标、有效性和效率”是指导西方世界管理政府公共支出的公认准则。二者有机结合的预算方法体系侧重于绩效目标的量化，对项目活动实行绩效评估，并将绩效评价与项目预算紧密结合，使预算由投入式预算转变为重视产出的预算，提高财政资金的使用效率，能够真正实现预算的“目标、有效性和效率”三位一体的原则。

（四）增强预算的可操作性零基预算由于编制技术与过程的复杂、繁琐使得可操作性较差，若与绩效预算结合，这个问题将得到很好的解决。绩效预算的目标包括项目预期的成果和实施项目所需的成本信息（如单位成本率等）。绩效预算在评估一个项目活动绩效的同时其项目的成本实际已大致明确，利用这个成本指标即可修正绩效目标，实现对预算的滚动管理，减少预算编制工作量。

五、结语

渐进主义理论的弊端逐渐为中西学者所认识。零基预算和绩效预算各自存在局限。随着预算制度的改进，在某种程度上，零基预算和部门预算、绩效预算是密不可分的。零基预算着眼于“需要优先”，然后根据财力进行比较分析，按顺序筛选安排。要做到对各项收支安排都详加审核，预算起始点落在每一要素的决策单位，预算的总体编制必然要采用部门预算形式，由下而上逐级编列，而在零基预算的基础上必须以绩效作为取舍和排序标准。将绩效预算引入零基预算是具有一定的可行性的，可以将零基预算重点作为计划工具，而绩效预算可以重点作为评估与控制的工具。这样能使政府预算在传统的控制功能之外能够增进管理与规划的功能。

参考文献：

[1]John F.Padgett,Bounded Rationality in Budgetary Research,The American Political Science Review,Vol.74,No.2(Jun.,1980),pp.354-372.

[2]马国贤.中国公共支出与预算政策[M].上海财经大学出版社,2001.

[3]唐文靓.新绩效预算及其对中国预算改革的启示[J].山东工商学院学报,2006,8,20(4).

[4]马骏,叶娟丽.公共预算理论:现状与未来[J].武汉大学学报(社会科学版),2003,5,56(3).

[5].预算管理研究:基于权变理论的改进[J].财会通讯(综合),2009(18).

作者简介：龚丽润，女，新疆财经大学硕士研究生，研究方向：审计与内部控制。