当前市政管理中碎片化现象及成因分析

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[摘 要]市政管理与普通民众的日常生活息息相关，民众对市政管理工作过程中出现的各种问题感受非常直观。长期以来我国的市政管理系统内部存在着条块分割、主管部门职能分工错综复杂等问题，使得市政管理工作呈现出一种“碎片化”的现状，进而严重影响到整个城市政府的运行效率。对当前市政管理中的“碎片化”现象及其成因进行解读，并提出相应的治理建议。

[关键词]市政管理 碎片化 成因

中图分类号：D03 文献标识码：A 文章编号：1009-914X（2016）15-0126-01

1、引言

长期以来，政府“碎片化”是困扰政府最大效能的充分发挥和影响公共服务水平不断得到提升的一个重要体制性的问题。政府传统的分工协作、职责限定、部门专业化管理在政府体系内部科层制体制中得到了延续，以成本效益为基础的绩效管理技术手段，也并没有突破单一政策或者单一部门核算的格局，政府在面对共同的社会问题时，往往缺乏沟通，缺乏统一协调合作共赢，缺乏具有整体性和关联性的政策措施，这就导致了在市政管理过程中出现处置流程的分割，这也就容易导致部门只顾部门的利益，产生本位主义的思想，致使公共服务及公共管路的低效，形成“碎片化”政府的格局，“碎片化”的现象就出现了。

在市政管理领域，地方政府因协调缺失及整合不力的“碎片化”格局尤为突出。市政管理作为城区政府管理的重要职能，是以城区政府为主体，兼有社会组织及大型企事业机构参与，对城市基础设施建设及公共服务设施进行管理的活动，涵盖城市规划、城市建设及城市基础设施运行等诸多方面。市政管理的绩效状况与普通民众的日常生活息息相关，能够直接为民众所感受。在现实中，时常发生市政管理的诸多问题，不仅直接影响公众的出行，而且折射出市政管理领域长期存在的条块分割、部门权责模糊混乱、职能错综复杂等“碎片化”现象。因此，如何应对综合性较强的市政管理实务，克服多部门管理过程中的“碎片化”格局，实现相关政府机构之间的协同，提升政府系统化管理水准，成为当前政府部门必须解决的重大问题。

本文就根据这一重要问题来进行研究，以期找到解决碎片化现象产生的原因，并提出具有针对性的建议，所以，本文接下来做如下的安排：首先，综述当前对市政管理碎片化的文献进行综述，并进行文献述评；其次，对“碎片化”的相关理论进行概述，深入了解：碎片化

的相关内涵；接着，深入分析当前市政管理中“碎片化”现象具体表现；最后，分析产生此现象的原因以及建议。

2、文献综述

学术界对市政管理领域的“碎片化”现象，进行了相应的探讨。本部分就针对当前研究市政管理“碎片化”的研究文献进行综述。文宏（2015）对当前市政管理中的“碎片化”现象及其成因进行解读，并提出相应的治理建议；唐兴盛（2014）分析得出“ 整体政府” 正是针对政府管理模式中日益严重的“碎片化”问题而提出的一种新型治理模式， 通过结构整合、流程再造、在线政府、责任制度、建立新的掌舵单元等手段，实现政府“碎片化问题的有效治理；谭海波和蔡立辉（2010）提出“整体型政府‘’正是针对政府管理模式中日益严重的“碎片化” 问题而提出的一种新型治理模式。构建整体型政府需要从机构、信息资源、业务流程、服务与沟通渠道等方面加以整合。

3、当前市政管理中碎片化现象分析

现代社会对政府运作效率提出了更高的要求，孕育于工业革命时代的科层制，契合了效率至上的导向，强化了分工与专业化，由此也形成组织结构固化，出现“碎片化”格局的结果。在市政管理领域，由于其专业性强及综合性广等特性，“碎片化”问题往往被急剧放大，多个市政管理机构，或由于组织功能设置分散，或由于部门利益冲突，抑或是责任体系模糊等原因，难以统一协调行动，在面对复杂的市政管理工作时，时常束手无策，导致工作效率低下，民众满意度偏低。市政管理领域的“碎片化”现象具体呈现如下：

部门林立与职能交叉并存。在管理实践中，某一市政管理事项多由不同部门共同管辖，经常出现管理机构意见相互对立，职能部门见利相互争夺，遇责相互推诿的状况。一项具体且连贯的市政管理业务流程，通常被分割为很多支离破碎的片段，由相互隔离的部门分别负责。

部门设置不合理，权责难以划分。，市政管理机构的权责边界模糊，特别是在设区的城市市政管理中，市政建设项目往往由市级政府发起，涵盖各个城区，按照规定通常由市级层面的市政管理机构进行综合管理。然而，事实上某一项目的施工建设一旦进入区级政府的管辖权限，相应的区级市政管理机构也会介入。市政管理领域职责权无法清晰区分，极易诱发部门的本位主义与责任推诿，原本统一的市政管理事务在执行过程中被肢解，无形中增加了更多的协调成本，形成沟通困局。

体制不顺，历史遗留问题多。各部门管理利益化情形严重，所指定的标准覆盖面、数量均衡及规范化水准与市政管理实践存有差距，各个部门的市政信息不能互通联网，未形成权威的跨部门协调机制，难以适应规模不断扩大、运行形式日渐多样、投资主体日趋多元、利益格局日益复杂的市政管理格局。

4、当前市政管理中“碎片化”成因分析

缺乏整体性的治理框架引发了市政管理的“碎片化”。，我国的市政管理中出现的“碎片化”问题，首先应归因于在市政管理领域缺乏整体性的治理框架。市政领域部门林立与职能交叉并存的现状，在全国层面普遍存在。在缺乏整体性治理框架的治理模式下，部门成为利益主体，各部门倾向于从行政便利性角度出发，采用对本部门最有利、最便利的方式完成机构工作任务，而忽视了有些问题可以通过相关部门的协作，从而在制度层面上给予解决的治本路径，无法实现各职能部门之间的价值整合，从而引发了更多的

“碎片化”问题。

市政管理理念与追求高品质市政服务的需求之间的冲突。在管理目标方面，市政部门并不注重民众的实际需求，强调政府与民众之间是管理与被管理的关系，重视“领导是否满意和认可”，忽视“民众是否满意和高兴”，通常以一种“高高在上”的姿态进行管理。在管理过程方面，市政机构管理手段单一、管理方式落后，导致市政管理领域的大量需求信息交流不畅，市政事务总是从管理机构便利出发，而非从民众需求入手，相关的管理行为时常处于被动式的应付状态，导致很多关系到民众利益的问题得不到及时有效解决。

粗放的管理模式与精细化的管理要求之间的对立。当前市政管理仍然延续着较为粗放的管理模式，市政事务一般作为一个分支，归属于城乡建设部门的职责范围内，但其管理过程缺乏必要的管理权限。

条块分割的管理体制与市政工作的复杂性之间的矛盾。市政管理部门缺乏预警意识，大多数情况下只能在问题爆发之后“头痛医头，脚痛医脚”，缺乏对潜在问题的关注和预防。个别市政部门的工作人员，甚至能够找准条块分割体制的漏洞，钻政策的空子，习惯性地进行投机取巧，管理仅从本部门的行政便利性出发，有利益存在的时候，条块各职能机构与主管部门蜂拥而至，争相获取管理权，谋求部门利益及个人利益； 而当发生责任事故需承担责任时，条块之间又争功诿过，相互推诿，最终造成很多市政管理工作难以协调，工作效率低下，致使很多问题长年得不到解决，继而加剧了“碎片化”现象。

5、结束语

未来只有确立市政管理的整体型治理框架，强化市政服务功能，改善市政管理过程中职能部门林立、权责模糊不清的现状，才能真正使其服务于城市居民、服务于城市发展。由于市政管理的公共性与基础性等特征，需要有大规模的基础设施投资以及相应的强制力给予保障。因此，政府在其中发挥着不可或缺的作用，在市政管理过程中居于主导地位，故市政管理过程中“碎片化”的治理重点，是政府职能部门与管理机构之间的整合与协同。

参考文献

[1] 王宏玲.如何做好城市市政管理工作[J].中国城市经济，2011，24：327.

[2] 郑王剑.如何做好城市市政管理工作[J].时代金融，2015，27：191-192.

[3] 谭海波，蔡立辉.“碎片化”政府管理模式及其改革――基于“整体型政府”的理论视角[J].学术论坛，2010，06：29-34.