我国国资预算支出的“体内循环”及其治理

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【摘 要】 透过2007年我国国资预算制度建立以来国资预算收支结构的大量最新数据，可以发现：我国国资预算支出呈现较严重的“体内循环”现象，即国企上缴的经营利润再分配时又过多地回笼用于了支持国企自身的发展，而跳出利润循环用于全民受益的民生领域的支出占比极低且几无增长性，令国资预算制度的再分配作用流于形式。进而，文章从国企的“政策性负担”、国企内部治理结构缺陷、国资预算职能定位不清晰、预算支出绩效评价和投资管控等配套制度缺失的角度分析了我国国资预算支出“体内循环”现象的成因，并提出了相应的政策建议。

【关键词】 国资预算； 预算支出； 体内循环

【中图分类号】 F812 【文献标识码】 A 【文章编号】 1004-5937（2016）13-0026-05

国资委将纳入预算范围的国企上缴的利润收入收上来后，接下来面临的一个较大难题便是预算支出分配，即国资收益应该如何科学地调配使用，这也是国有资本经营预算制度对国企经营利润进行价值管理、财政分配的重要一环。卢馨和方睿孜[1]提出，随着我国社会主义民主政治建设的不断深化和社会主义市场经济体制的更加完善，纳税人意识逐渐提高，社会公众对国家预算资金的征缴管理、分配使用等也愈加关注。我国国资预算支出所呈现的较突出的“体内循环”现象，弱化了国企“全民所有制”的本质属性及其经营效益的“公共性”，并不能充分支持公共财政职能的履行。鉴于此，本文提出强化国资预算的社会作用及职能定位、加快组建专业化和市场化的国有资本投资运营公司、健全完善预算支出绩效评价和投资管控等配套制度的政策建议，以期为建立健全科学的国资预算分配制度，保障社会公平和改善民生，以及国有企业和国资预算深化改革等提供参考。

一、我国国资预算支出“体内循环”现象严重

李燕和唐卓[2]认为，国企具有全民所有的本质属性，国有资本作为公共资源的重要组成部分，其经营成果全民共享有其合法性与必然性。然而，目前国企上缴的利润收入主要的使用方向仍然只集中于国有经济中的关键领域以及一些相关重点项目，以保持其持续竞争力。而仅有一少部分预算支出用在了民生领域，涉及农村建设、医疗和养老等社会保障、教育（如农村义务教育）等方面的预算支出几无增长。

（一）从预算支出发生的总额来看

2010―2014年我国社保民生类支出增幅缓慢，年均增长率不到13%，远远低于总支出40%的增长率，可以合理推测，这5年来国资预算支出增长的大部分都用于了央企发展。实际上，根据表1计算，5年投入社会保障支出等的总额仅540.11亿元，而国资经营预算支出5年累计达4 638.62亿元，平均民生支出占比仅11.6%，若以央企上缴利润收入为基数，支出金额不到收入的9%，国资预算支出呈现“体内循环”。

（二）从预算支出发生的项目结构来看

以2014年为例（表2），中央国有资本经营支出数为1 419.12亿元，当年央企上缴利润分配收入共1 378.57亿元，国资收益总额为1 410.91亿元，其所使用的五大领域（国有经济结构调整支出、重点项目支出、产业升级与发展支出、境外投资及对外经济技术合作支出、困难企业职工补助支出）却有多达1 213.34亿元又回到了央企内部。而调入公共财政预算用于社保等民生支出仅184亿元，国有股减持收入补充社保基金支出21.58亿元，合并用于民生支出的预算数额仅205.58亿元，占比15%都不到。可见大额的利润去向仍然是央企，跳出利润循环用于全民受益的社保支出很少。

（三）从预算支出发生的行业领域来看

中央国有资本经营支出决算大致分为六大行业领域支出，分别为：教育、文化体育与传媒、农林水、交通运输、资源勘探电力信息、商业服务业。而教育、文化体育与传媒、农林水三个领域的事务支出是民生支出的重点内容。由表3、图1（根据表3整理）可以直观看出，偏民生方向的教育、文化体育传媒、农林水三个领域事务支出这3年合计仅95亿左右，每年在预算总支出中的占比不到3%，并且在2015年的预算支出公告中，教育和农林水领域支出预算数为0，表明年初预算计划甚至并没有从国有资本经营收入中分配利润去从事这两个领域事务的计划。若继续将三领域进行内部对比分析，可以发现教育领域的支出是三者中最低的，年均仅2亿元，而且几乎没有增长。

（四）结合国有资本经营收入来源的数据分析

根据国有资本经营收入、支出决算表中的企业分项情况，将石油石化企业、电力企业、电信企业、煤炭企业、有色冶金采掘企业、电子企业、地质勘查企业分项下的所有央企合并归为资源勘探电力信息领域，对国有资本经营收支数据进行对比分析。由统计数据（图2）发现，2012―2014年该领域的支出分配都几乎与上缴的利润收入持平甚至超过，国资预算支出的“体内循环”特征显而易见。

将上文所述及的2014年国有资本经营支出结构中的具体支出与其各自所涉及的央企领域对比（图3）可以发现：资源勘探电力信息等所涉及的国家战略性项目支出超50%，而涉及这些领域的央企多半为资源垄断型国企，也就是说几乎一半的国有企业分红收入被再次分配进入了垄断行业；而在总支出结构中，另一个很明显的特征便是教育支出比例几乎可以忽略不计，这也正论证了前述“体内循环”观点。

（五）小结

综上，从预算支出结构和预算收入来源来看，国企上缴的利润收入过多地用于了支持企业自身的发展，回到了国企“体内”，表现出严重的“取之国企、用之国企”；不仅跳出了国企利润循环被调转用于社会保障等民生支出的金额和比例都很低，就连回归到央企内部使用的部分，涉及如教育、文化传媒和农林水等偏向民生方向的行业事务支出占比也极低且几乎无增长性，教育支出甚至可以忽略。虽说国企利润收缴分红对整个国有资本经营收入贡献很大，可是在收缴了利润分红之后却存在明显的“体内循环”，预算支出完全按照上缴的国资收益等额分配，甚至还有可能支出高出收入，损害了国有资本经营预算的统一性。作为全民所有的国企，其经营利润的“公共性”被弱化得过于严重了，一定程度上制约了国资预算支出对公共财政职能履行的支持。

二、成因分析

（一）国有企业“政策性负担”的承担

林毅夫和李志[3]提出，社会主义国家、转型经济和部分发展中国家所属企业显著地承担着“战略性”层面上的推动国家产业技术进步和“社会性”层面上的保就业、促民生两类“政策性负担”，这类企业承担着过多的额外成本和不确定性风险，大都依靠政府的保护和补贴支持才得以延续生存。

在我国宏观经济中，国有企业占据着非常大的比重，其经济地位实为中流砥柱，作为国家重点基础设施建设、国家核心技术创新和政府公共职能履行的先驱者，具有特殊的经济意义和政治色彩，自然也是承担两类“政策性负担”的主体。一旦这些国企承担“政策性负担”，与没有这些负担的企业相比，其经营成本、投资风险在市场竞争中将处于十分不利的地位，极容易导致政策性亏损。如此，政府和财政对国有企业，尤其是垄断型的大型央企，不得不表现其“父爱主义”予以最大限度的补贴、补助各种税收返还以及资金注入和贷款优惠，以致回流给国企的预算支出合计数额几乎超过其上缴给国家的经营利润，甚至能直接主导企业当年盈亏，其大额预算支出、财政补贴已经成为了国资预算、财政支出的负荷，导致国资预算支出真正能用于民生方向的比例空间自然也就大大减少，国资预算支出的“体内循环”成因初显。

（二）国有企业所有者缺位、内部人控制等现象存在

国有企业所有者缺位、内部人控制等问题的存在加剧了国资预算支出分配的“体内循环”。虽然国有企业中有清晰的国有股产权，但即使将国有资产管理公司包含在内，也找不到任何一个主体来真正地负责这部分股权，各级政府只是作为所有者的人身份代行管理国有资产，“所有者缺位“明显；另外，国企负责人主要由国家行政任命产生，既是“企业家”，也是高级“党政干部”，呈现政府内部的一种委托关系形式，各级政府管理机构对其投资经营决策监管效果有限，内部制衡机制弱化和外部约束、监管缺失，“内部人控制”现象因此诱生，国企内部经营者权力过大，甚至可以主导企业内部各项投资与经营决策，又由于激励不相容，极容易促进过度投资、低效率投资、不合理在职消费行为、经营亏损等发生，而政府因为国企“政策性负担”的承担有动力为之一切支出买单，加剧了大额不合理的国资预算支出发生的可能，加重和扩大政府财政赤字，导致公共财政出现严重危机。

（三）国资经营预算的社会经济作用及职能定位不清晰

作为政府公共管理机构要担负公共财政职能的履行，与作为国有资本出资人只需以实现资产的保值增值为目标的双重原则让国资委陷于两难境地，国资经营预算的社会经济作用及职能定位因而较模糊。国有资本经营预算与政府的公共财政预算是否应当作为两种相互独立的系统，实现与公共财政预算、社会保障预算之间的互通和相互划转，已成为当前深化财政预算体制改革实践中面临的一个突出难题。并且，在国有资本经营预算体系下的预算支出方面，目前还没有专门的规章制度，也没有现成的经验可以借鉴，预算支出下的经营投资性支出与公共福利性支出的安排领域、分配比例等依然是理论界和实务界研究的重要分歧点。

（四）国资经营预算支出绩效评价、投资管控等配套制度缺失

我国国资预算支出中每年涉及国企的项目支出金额非常大，但是却一直缺乏一个科学合理的绩效评价系统。国资预算制度虽然2007年就已正式建立，但直至其实施5年后，财政部从2012年开始才规定试行国资预算绩效评价制度，而实际上，国资预算制度在执行的过程中，在预算支出中表现出项目分散、分配失据、资金使用效率和总体盈利能力低下等现实问题，绩效评价制度的创建迫在眉睫。

投资制度的完善对国资预算支出分配制度的改进具有很大的作用，两者同属一个体系内部，而同时投资管控制度的完善对于我国国有企业一度存在的过度投资倾向问题的治理也具有一定现实意义。以国企在投资方面的支出为例（图4），2012―2014年全社会固定资产投资（不含农户）分别增长20.6%、19.6%和15.7%（扣除价格因素实际增长15.1%），其中国有及国有控股企业固定资产投资分别增长14.7%、16.3%和13%，而三年对应的国有企业收入分别增长仅为15.2%、9.67%和3.42%。

从投资数据来看，国有企业投资所需资金量空前庞大，超经营收入增长和投资过热较明显，所以国资预算支出项目中出现很大一部分为国企的重大项目投资支出、而用于全民受益的民生领域的支出占比极低且几无增长性现象也就不难理解了。但是如此强劲的投资增长势头，如此大笔的投资金额支出发生是否合理，是否用于了真正需要的领域？我国至今形成没有一个清晰、系统的效益评价制度。

三、政策建议

（一）强化国资经营预算宏观层面上的社会作用及职能定位

文宗瑜等[4]认为，国有资本经营预算如何与公共收支预算对接除了要实现微观层面上的科学管控国有企业、提高企业竞争力、确保国有资产增值保值，国有资本经营预算同时应承担宏观层面上的作为政府宏观调控衍生手段、支持并服从于公共财政职能履行的社会作用。国企的根本属性，决定了国资经营预算体系下的预算支出的职能应是深化国企经营利润的社会化再分配，体现出作为全民所有制生产资料的经营者的社会价值。因此，国资经营预算宏观层面上的作为政府宏观调控衍生手段、支持并服从于公共财政职能履行的社会经济作用及职能定位必须强化，而不应只是停留在国有企业内部的“体内循环”。所有者权益应该获得实质回馈，利润去向应该更加注重民生权益，预算支出项目中应进一步扩大民生支出，还利于民，体现公平的保障和改善民生的社会性需求。

（二）加快组建专业化、市场化的国有资本投资运营公司

“大国资委”体制下，不同领域、不同类型的国有企业被置于同一管理系统，适用相同的公司法架构，采用统一的以资产保值增值为目标的管理原则，使得国有企业内部治理结构存在先天漏洞，在公益性与营利性之间也失去平衡。

虽然，早在2013年11月，党的十八届三中全会就已指出，“要组建若干国有资本运营公司，支持有条件的国有企业改组为国有资本投资公司。”而直至2014年7月，国务院国资委才开始推出在国家开发投资公司、中粮集团实行改组国有资本投资公司的改革举措，但这也仍只停留在试点阶段。现阶段，我国新一轮国企和国资改革大幕已经拉开，必须加快组建专业化国有资本投资运营公司的市场性机构，由其控制和经营各类具体的国有企业，国资监管机构将不再直接监管和较多地干预国有企业的具体经营；政府与市场机构的委托随之取代政府内部的委托，既能发挥相关配套绩效考核、监管制度的作用，有效解决委托机制中的所有者缺位、激励相容约束等问题，缓解市场信息不对称，还能有效提高国资预算资金的分配合理性、利用效率和增值保值能力，保障公共福利性支出增长，支持公共财政职能的履行。

（三）健全完善预算支出绩效评价、投资管控等国资预算配套制度

1.加快建立健全国有资本经营预算评价制度

加快建立和健全针对国资预算支出项目的绩效评价制度，要求细化和完善具体评价指标、评价标准和评价工具等，以突出、明确预算支出的重点，合理确定国资预算支出中回流企业的比例、清晰定位国资预算对公共财政职能的支持与服从作用。同时，应加强预算的硬约束与监督，停止盲目给予国企补贴和投入的行为，提高资金使用效益，扩大可用于民生领域的预算支出空间，让全民共享改革开放带来的国有企业利润红利。

2.不断完善国有资本投资制度和预算制度

建立机制对国企管理层进行有效约束，防止其为自身利益而过度投资甚至不合理地擅投高风险领域，使其决策动机转为追求企业价值的最大化、支持公共财政职能最大化，是完善国有资本投资管控制度的核心问题。同时，要与国资预算制度之间相互协调，在充分考虑了国有企业不同的实际发展情况后区别对待，若企业拥有良好的投资需求，则应该尽量给予充足的预算支持，不能使其因资金积累不足影响发展；然而，若是盈利能力偏弱且投资效率低下的国有企业，则应该增加其经营利润分配上缴国家财政的比例，以提升预算所实施范围内国有企业的投资与运营效率、提升国企资金的配置水平、减少国企超额利润留存、避免造成损失的同时，保障公共财政用于转移给民生方向的预算支出充足。

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