天津公路建设安全保障应急管理系统的必要性

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摘要：本文通过对国内外应急管理系统的发展现状与趋势的研究，结合天津公路应急管理的需求，论述了天津公路建设安全保障应急管理体系的必要性。加强公路路网安全保障和应急管理，是关系到公路管理以人为本、好中求快、协调发展的大事，是全面落实科学发展观、构建社会主义和谐社会的重要内容，是做负责任政府、负责任行业和打造平安交通的重要体现。建设天津市公路路网应急管理系统，全面加强天津公路的安全保障和应急管理工作，这是社会信息化的需要，是提高为公众服务能力的需要，也是公路交通管理现代化的标志之一。

关键词：安全保障，应急管理，信息系统。

0 前言

公路交通是一个国家现代化水平的重要标志之一，是经济发展中一个发展和管理的重点之一。发展公路交通是国家经济现代化的必然趋势。随着公路交通的大力发展、汽车保有量的持续增加，尽管修建了大量的交通设施，但是由各种自然因素、技术因素、人为因素造成的紧急与灾害事件的发生频率不断上升，对公路交通的破坏程度不断扩大，公路交通的快速发展在对国民经济做出巨大贡献和给人民群众带来极大便利的同时，也产生了严重的负效应----公路交通灾害，如日益加剧的交通事故、交通堵塞、环境污染、路面损坏以及高速公路沿线的生态破坏等，它们给社会造成了极大的生命财产损失和沉重的社会反应，对人类生产和生活带来巨大的影响和损失。如何有效地预防公路交通灾害的发生，并在灾害发生后，如何通过实施正确及时地防治对策来减轻灾害给人类和社会带来的巨大损失，已成为人们广泛关注的课题。

1 国外应急系统发展现状与趋势

国外的应急系统已经有几十年的发展历史，发展很快也比较成熟。发达国家已经不局限于某一行业的应急管理，而是在城市建立一整套涵盖公安、消防、急救、交警、公共事业、民防等政府部门的应急联动服务系统，在市民遇到意外时，便可以通过城市应急联动系统，享受 应急指挥调动中心提供的各种服务。目前在许多国家，城市应急联动系统已经成为城市公共事业建设的标准配置。

据一项统计，在全世界，芝加哥911 响应时间最快，平均为1.2 秒。该中心日均接警量为1.5 万件，2001 年共接警580 万件。也就是说，平均每个市民一年有两次通过911 请求救助。这里的911 系统能够每小时处理3000 个呼叫，使每年的呼叫能力达650 万次。早在1937 年，英国就开始使用号码999，用以报告紧急情况的发生。比利时在1964 年也开始采用999 号码。这种采用单一特服号码，并建立统一的紧急情况响应中心的优势在于，在发生紧急情况时，市民可以迅速及时地得到所需的帮助，从而使生命或财产得以保全。一项由美国总统司法委员会进行的研究表明，快速反应是打击罪犯最为有效的手段。如果消防局对火警的响应时间平均能够缩短一分钟，每年便可减少数百万美元的财产损失。救护车和营救单位响应时间的缩短，可以大大降低心脏病和其他意外伤害事故的死亡率。

世界上的各类应急指挥系统建设已经有几十年的历史，出现了一大批实用的系统成果。尤其是近年来，随着灾害、灾难及突发事件呈现出类型多样、综合、发生频度高、危害面广的新特点，应急指挥系统逐渐发展成为一种有特定功能的应用系统类型，较广泛地应用在公共安全、气象地质、公共卫生等管理领域中，单一的某一行业的应急指挥体系被逐步的整合进整个城市总体经济体系之中，成为一个城市的综合应急联动系统，成为城市危机管理的重要支撑设施。出现了以下一些新的发展趋势：

1.1 专业化

在今天的信息和知识时代，应急管理的资源调度和决策不再仅仅依据指挥人员的直觉和领导的决心，它还离不开专业知识和信息系统支持。不同于传统的“110”等特定目的的通信调度系统和一些专业化的信息处理系统，从某个角度说，现代的应急联动系统就是要支持“外行领导内行”。显然，这种支持是以通信调度为主要功能的系统所不能承担的。因此，为了避免盲目决策，现代应急管理系统应该能让指挥人员动态获得专业化信息处理系统的支持。应急管理系统的核心功能应该从基本的通信调度“升级”为更广泛的“信息调度”，成为支持科学决策和专业化的信息处理支撑平台。只有这样，应急管理系统对于危机管理的意义，才会从“政治”和“行政”层面，深入到“知识”层面。

1.2 智能化

目前的应急管理系统开发大都基于特定的某种或多种灾害类型，一些大规模的“应急联动系统”，也不过是把不同类型的应急管理系统或信息处理系统按照一定的“预案”，进行需求的组合和系统的集成。这种“面向过去”和“面向已知”的应急管理系统，是很难具有“智能”的――它只是一个机械化的信息展示、指令传输和通信调度的平台，所有的信息流通途径都是在系统设计中或者预案中设定的；一旦出现“边缘性”、“综合性”，甚至从未出现过的应急事件，系统就面临“伤筋动骨”才能满足要求，甚至根本就不能用了。

这就为应急管理系统提出了“智能化”的需求。因为在今天的环境下，我们不可能完全设定未来的危机或突发事件的“类型”，以及它们的信息处理要求。在专业化信息处理系统普遍存在的前提下，应急管理系统的意义之一，就是要为决策人员提供一个便利的、交互式的操作平台，来迅速、动态地识别事件“类型”，并构造针对特定应急事件的信息处理和调度系统。

“智能化”的应急管理系统，具有显著的动态性和可重用性。从这个角度来说，构造智能化的应急管理系统，也是我们从宏观上规划和把握应急管理系统建设的关键。对它研究得越透彻，应急管理系统建设的“集约化”程度和综合效益就可以越高，建设和运营成本也就可以越低。理论上说，一个全面的城市应急管理系统应该是整个城市危机管理类信息系统的“终结者”――形成以一个综合型系统带多个专业型系统的局面后，不应再建设新的综合性系统。

1.3 知识化

从知识管理角度来看，信息系统的发展可以分为几个阶段：数据处理阶段；信息处理阶段；知识处理阶段和智能化阶段。

对于有知识处理能力的系统来说，系统所处理的信息，同时也成为回馈系统的“粮食”。系统运行的时间越长，不仅积累的事实性的信息(可供查询参考)越多，而且可以抽象出来的知识也越多。这些知识可以在人工干预下得到验证和积累，并用于下一轮的信息处理之中，成为系统的一部分：它们可以帮助系统找到运行的“捷径”，或是给指挥、决策人员提供更确切、更具指导性的帮助。应急管理系统应该怎样对待这些海量的知识？不外乎三种思路：一，相关的应急管理系统进行功能不断升级，即把这些知识“固化”为系统的一部分，使之下次能程序化地处理类似事件；二，把相关的知识汇编成册，放在系统终端旁边，或是做成可以演示的文档形式，供指挥决策者参考――这样应急管理系统可以“以不变应万变”，系统的生命周期会长一些；三，把这些知识进行适当的提炼、整理和重新表达，使之能改进下一次的“人-机”协作，为决策、指挥人员提供更好的帮助，同时也使“预案”进一步丰富。

不难想像，这三种对待知识的不同思路，将导致不同的建设效果。忽视知识管理，将导致知识无法有效传承或利用；僵化地对待知识，则将导致系统建设的不可控和规模的无限扩张；只有建立恰当的知识表达、提取和回馈平台，才能有效应付“信息爆炸”或“知识爆炸”，解决应急管理系统的“程序性”和“智能性”的矛盾，防止“预案”或“辅助决策”功能的游离，实现“以小变应万变”；同时也保证系统有一个较长的生命周期。

其实，每天都有有价值的信息产生。这些信息如果不进入应急管理系统的知识管理机制，就会仅仅作为新闻报道和内部参考一闪而过，然后流失；灾害造成的损失就会一再重复。

1.4 标准化

要建立基于专业化、知识化、智能化的“大联动”系统，必须建立一套应急管理领域的应用标准和应用支撑标准。这套标准包括对应急事件的描述机制，对基本的、公用的信息对象(数据元)的描述，以及相关信息系统必须提供的技术接口，等等。这些是整个社会的信息资源在应急管理领域的“共同语言”。在这一“共同语言”的基础上，进行各专业化信息系统的“养成建设”，才能在关键时候实现“应急”和“联动”。

标准化建设是一项长期的过程。标准对于应用的指导性不足，急需在一些大的应用背景下完善标准体系。应急指挥系统正是绝佳的一个领域：虽然很多行业或多或少有自己的应用标准，但即使在行业内部，也缺乏必要的整合。应急联动系统的建设，将成为一条可见的纽带，帮助发现标准体系中的“空隙”。如果对标准化建设有足够的认识和投入，将实现标准与系统建设的“双赢”，有力推动信息资源建设的有序化；反之，系统建设与标准化将仍然是“两张皮”。

2 国内应急系统发展现状

目前，我国的公路交通应急管理系统还处于较低级的起步阶段，基本上还停留在理论研究上，如北京工业大学交通工程重点实验室研究的《高速公路突发事件应急管理系统》等。2007年6月15日交通应急通信工程进行竣工验收，2008年1月14日，北京市公路路网管理与应急处置系统开始进行建设。 该项目作为“国家路网管理与应急处置系统”总体规划中第一个在建的省级系统，将以北京市公路路网为对象，以服务公众公路出行需求为导向，在奥运前夕实现北京市公路路网高水平的日常运行管理、高效的应急处置，在奥运期间以及今后为公众提供安全便捷畅通的公路出行服务，为全国公路路网管理和应急处置系统建设提供示范。公路交通应急管理工程已经引起了各级城市管理者的高度重视。例如，交通事故反恐抢救联动机制已经在全国范围内陆续建立。各大城市也相继建着手建设公路交通应急管理体系，相信近几年会有较大程度的发展。

3 安全保障和应急管理系统的需求研究

公路安全保障和应急管理系统在国内属于新生事物，因此，目前阶段的系统建设也必然是百花齐放，短时间内还不太可能出现统一的建设模式。一般来说，选择应急系统建设模式需要考虑以下因素：应急管理体制的整合程度；对应急联动的运行与管理方式；指挥权划分；应急基础；投资规模；编制情况等。

3.1 主要功能需求

公路安全保障和应急信息系统的目标，就是配合危机管理的全过程，应用信息技术，实现大面积的、跨专业和部门的信息资源、处理资源和通讯资源的实时调度，使应急指挥过程更加科学化和可视化。公路安全保障和应急信息系统把支持危机管理作为的目标。这是因为，要最大限度减少各种突发或紧急事件带来的损失，不仅仅要求在事件发生后做出迅速、准确的应对和处理，还要求在事件前期进行预警和辨识、在后期进行常态恢复。“危机管理”的三阶段理论更能指导我们运用信息技术对突发或紧急事件全面、全程的支持。显然，这一目标，不是一个单纯的信息系统可以达到的。它要依赖基础性的网络和多个专业化的应用系统，要依赖多种技术的支持。

任何类型和目的的应急指挥系统，都具有以下功能特性：

(1). 信息汇聚：从应急事件现场或监测网络采集到的各种信息，将被传输到信息汇聚点（应急指挥中心）。这些信息可能是直接事件现场的视音频信息，也可能是来自传感设备、监控设备的信息或信号，还可能是来自相关的专业化信息处理系统的数字化信息。

(2). 信息表现：公路安全保障和应急信息系统应该有直观而准确的信息表现形式，为指挥员进行指挥调度和辅助决策提供最大的帮助。GIS 是一项广泛使用的技术，可以将危机管理所涉及的信息（如危机态势、应急指挥相关资源分布、应急方案等）在基础的空间地理图形上形象地表现出来，便于指挥和决策人员直观地进行形式判断、形成决策或进行资源调度；各种信息还可能要借助一定的显示设备和

显示控制系统表现出来。

(3). 信息调度：所有信息在汇聚点被组合和集中呈现，供指挥中心的指挥决策人员作为决策和调度依据；有时还要将信息分发下级指挥中心（或分中心）的不同的专业化处理系统进行处理，或从这些系统收集处理结果。

(4). 通讯和物资资源调度：安全保障和应急指挥最终都表现为通过一定的通讯手段，完成一定的人力、物力资源调度。例如警力的调度、救灾物资和设施调度、对事件现场的疏导和部署，等等。

(5). 辅助分析决策：在应急指挥过程中，提供一些逻辑分析模型、统计模型或预案，以及案例库中的参考案例，帮助指挥员进行理性决策；同时，应急信息系统还应记录下整个指挥调度的过程，形成完整案例，丰富案例库，为实现知识化、智能化的危机管理作积累。

3.2 应急信息系统与GIS系统的关系

GIS 是一种广泛使用的、成熟的技术，也已经形成相对独立运行的系统。独立运行的GIS 甚至可能成为整个应急信息系统中最主要的操作平台。这也是一些项目直接把GIS 作为一种“默认”的“需求”的原因。但是，按全保障和应急信息系统是否要采纳GIS，还要看具体的应用领域是否具备了应用GIS 的数据条件和环境。而且，即使有必要和有条件使用GIS，也要从整个应急信息系统的总体目标出发进行分析，提出技术应用需求：

第一， 要实现应急信息系统与GIS 的双向联动。GIS 虽然可以独立运行，但在应急信息系统环境下，应该可以实现应急信息系统与GIS 的多种联动方式――包括双向的相互驱动和基于数据共享的独立操作，等等；

第二， 要实现应急信息系统与GIS 的底层整合。GIS 系统与应急信息系统应共同遵循一定的数据标准，产生和传递一致的数据；底层应实现数据库共享或公用。

第三， GIS 与其他系统的数据整合。GIS 的数据往往来自其他部门。为系统能运行起来而“一劳永逸”地导入数据的做法是不可取的。应该利用公用的基础地理数据，建立与基础数据源进行同步更新的完整机制，贯彻专用属性数据“谁使用、谁负责”和合理共享的原则，避免产生新的信息孤岛。

3.3 专业化信息处理系统与应急信息系统的关系

我们对应急信息系统的需求认识往往是始于“混沌”的，尤其是当因为信息系统缺位造成重大损失的时候，更是希望通过一个项目、甚至一个系统的建设毕其功于一役。但是，应急信息系统的主要目标是实现危机管理中的决策支持，离开了专业领域的知识和专业化的信息处理系统的支持，应急信息系统对科学决策的支持就会落空。另一方面，应急信息系统往往是跨管理部门、跨专业领域的系统，涉及多个专业系统的支持。处理这种兼具“宽度”和“深度”的复杂需求的合理做法，是把项目进行分解，把应急信息系统建设与专业化信息处理系统进行合理划分。一般来说，专业化信息系统负责专业化的信息监测和预警、信息处理；应急信息系统则负责信息的汇聚、分析，以及对会商、决策和资源调度的支持；二种系统之间通过共同认可的标准来实现信息传递和工作协同。应急信息系统从专业化信息处理系统中收集预警监测的结果；应急信息系统则向专业化信息处理系统提交信息加工请求并收集信息处理结果。

检验是否较好划分了专业化信息处理系统和应急信息系统界限的直接办法，是看二者之间是否有足够的独立性。一个好的规划和设计应该是这样的情形：应急信息系统本身不一定很“专业”，但它能与很专业化的信息处理系统很好地协同工作。应急信息系统的核心价值，在于它对跨专业的、公用资源的调度能力；专业的判断和业务流程应该留给专业化的信息处理系统。从这点上来说，应急信息系统其实需要有一定的“通用性”。通用性越好，它动态“接入”不同专业信息系统的能力就越强，整个大系统的“应急”能力也就越好。

4 建设安全保障及应急管理系统的必要性

交通安全、灾害防范是公路交通继续快速发展的先决条件。卫生部、交通部2004年第2号令联合公布了《突发公共卫生事件交通应急规定》,对突发公共卫生事件的交通应急作了明确规定。在突发公共卫生事件的应急机制中,交通部门负有重要的法律责任。所以说，作为公路交通管理和养护部门应该不断加强公路交通安全保障和防灾意识，将公路安全保障和应急管理作为公路管理中的重点工作来抓。

当前公路交通管理部门在安全保障和应急管理上存在专业性差、组织条块分割、各自为政、多头投入、效率不高等问题，在整体上仍然缺乏对于公路路网安全保障以及应急管理的深层次理解,对于整个管理体系欠缺科学理论的指导。因此，充分利用现代高科技手段，整合现有的紧急救助资源，健全和完善公路路网安全保障和应急管理体系，逐步建设统一、高效、反应敏捷、安全可靠的公路路网安全保障和应急管理系统，以提高应对各种紧急事件、突发事件和灾害事件的快速反应能力、指挥调度能力和防范处理能力，确保在发生突发事件时,公路处能够迅速地做出判断,并进行救援和指挥工作,为公路的交通安全生产提供强有力的保障。公路交通安全保障和应急管理系统能够使突发事件得到迅速有效的处理, 使道路交通危机事件发生的强烈程度与过程受到有效的控制,使致灾损失降至最少,尽量减少国家及群众的生命、财产损失。具有重要的现实意义。

公路路网安全保障和应急管理系统是一个与每个市民息息相关的政府实事工程，成功建设一个现代化的公路路网安全保障和应急管理系统将在维护稳定的社会秩序、保障社会的安定、方便市民的生活、维持良好的政府形象和改善投资环境等方面都起着十分重要的作用。对重大突发事件的处理能力是公路管理现代化、国际化和信息化程度的重要标志，也是政府保障社会稳定、提高行政管理效率和为公众服务的能力的标志。

5 结论

综上所述，加强公路路网安全保障和应急管理，是关系到公路管理以人为本、好中求快、协调发展的大事，是全面落实科学发展观、构建社会主义和谐社会的重要内容，是做负责任政府、负责任行业和打造平安交通的重要体现。当前，公路交通进入快速发展时期，由此引发的各类交通突发事件时有发生；频繁的自然和地质灾害造成公路损毁严重；电煤、原油、矿石运力紧张的局面还没有得到缓解，交通应急的任务十分繁重。但是，我国交通应急管理工作的基础仍然比较薄弱，体制、机制、法制尚不完善，预防和处置交通突发公共事件的能力有待提高。因此，应深入贯彻全国应急管理工作会议精神和《国务院关于全面加强应急管理工作意见》，落实《公路交通突发公共事件应急预案》，建设天津市公路路网应急管理系统，全面加强天津公路的安全保障和应急管理工作，这是社会信息化的需要，是提高为公众服务能力的需要，也是公路交通管理现代化的标志之一。

参考文献

[1] 交通部 .突发公共卫生事件交通应急规定[S]. 2004年第2号令

[2] 国务院 .国务院关于全面加强应急管理工作意见[S]. 2006年

[3] 交通运输部.公路交通突发公共事件应急预案[S].交公路发[2009]226号 2009年

[4] 天津市公路处.天津市公路交通突发公共事件应急预案[S]. 2010年