地方政府执行力对保障性住房建设的影响

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[提要] 住者有其居是发展民生的关键内容之一。保障性住房建设是地方政府落实中央住房保障政策的重要措施，地方政府执行力成为保障性住房建设的重要保障。本文以爱德华的政策执行模式为切入点，阐述影响政府政策执行的因素，因而进一步通过这些因素影响保障性住房建设。

关键词：地方政府执行力；保障性住房建设

中图分类号：F293.3 文献标识码：A

原标题：浅析地方政府执行力对保障性住房建设影响——基于爱德华的政策执行模式

收录日期：2013年6月8日

一、我国保障性住房建设现状

保障性住房是指政府为中低收入住房困难家庭所提供的限定标准、限定价格或租金的住房，一般由廉租住房、经济适用住房和政策性租赁住房构成。近年来，我国已大力加强保障性住房建设力度，进一步改善人民群众的居住条件，促进房地产市场健康发展。保障性住房建设是关系到国计民生的大事。从1995年安居房开始，中国的保障性住房发展已经走过了15个年头。但是，一直以来，国家投入资金远不能达到保障性住房建设需要。以廉租房为例，从1998年到2007年十年时间，中国累计投资仅有165亿元，据统计，尚不足全国房地产投资总额的1%，因此廉租房政策收效甚微。截至2010年底，全国仅有95万户低收入家庭享受到廉租房的政策。同样，经济适用房的开发比重也一路走低。到2010年只占到全国房地产开发的3.7%。1999年至2008年底经济适用房累计建设600万套，而2010年底，我国城镇居民中低收入家庭已超过7，000万户。2010年10号文件代表着房地产政策推动下的房地产保障轨建设以及强调房地产的保障属性等，开始从政策层面转向落实执行层面。本轮调控政策通过建立地方政府问责机制、扩大保障性用地供给等主线，通过编制保障性住房建设规划，开始将政策侧重点转移到执行层面。按照计划，2009～2011年将解决750万户城镇低收入家庭和240万户棚户区家庭的住房问题。2010年建设各类保障性300万套、棚户区改造住房280万套、农村危改房改造120万套。

二、地方政府执行力对保障性住房建设的影响

（一）爱德华的政策执行模式。爱德华认为沟通资源、执行者意向与官僚结构等四项变项互动会直接或间接地影响政策执行的成败，兹简述政策执行模式四大项变量的主要内容如下：

1、沟通。沟通是政策执行的首要条件，执行命令若传达的越清晰，则政策执行受到的阻碍越少，越能收到预期的效果。因此，传达错误是执行失败的主要原因；而执行成功必由于有效的沟通。一般而言，传达错误或沟通不良的原因，有以下两项：一是执行命令欠缺明晰性，例如含糊的法规、笼统的术语，让执行者无法明确地知道决策者的真正意图；二是执行命令欠缺一致性，是指即使执行命令清楚明确，但却发生矛盾相冲突的现象，则沟通仍是受到阻碍。另外，爱德华也特别强调利益团体的存在，对于执行命令不一致具有重大的影响。因此，决策者应勇于摆脱利益团体的纠缠，使执行命令清晰而一致，决策者与执行者之间的沟通良好，使政策执行顺利无碍。

2、资源。充分的资源也是政策执行成功的因素之一，一旦执行政策没有相关资源配合，一切也都只能束诸高阁。一般而言，资源有分为有形与无形的两种形式，有形的资源包括了人员、设备等，在人员方面，组织不但要有充足的人手，更要确保组织人员具备相关政策的执行技巧与专业，才能确保政策的执行成功；而设备方面，小至办公用品，大至相关仪器设备，都是成功的政策执行所不可或缺的。在无形的资源方面，爱德华认为是信息，充分而清楚的信息，是政策执行的关键，倘若没有充分的信息，决策者可能设定了错误的政策目标，或是只能借由不断的摸索尝试错误才学习，政策执行自然不易成功；第二项无形的资源，爱德华认为是权威，权威可能是下达执行命令，也可能是支持人员金钱等，皆是“权威”的表现。

3、执行者意向。任何政策执行者皆有其态度、意愿与偏好，并且会对政策表现出自身的观点与态度，此时，若执行者本身对于政策表现出反感甚至相当反对的态度情绪，毫无疑问的将会影响政策执行；反之，倘若执行者本身对政策的态度倾向中立甚至是支持，这都有助于成功的政策执行。因此，为确保成功的政策执行，除了可以雇用本身对于政策议题就支持的人为执行者，更可以进一步透过加薪、升迁等奖励诱因，以强化政策执行者的执行行为。

4、官僚结构。执行者可能知道如何执行政策，也可能拥有充分的资源与合作的态度推行政策，但若无健全的组织结构来配合执行，政策仍无法有效地加以贯彻。因此，官僚结构也是政策执行的影响因素之一。

（二）地方政府执行力影响中沟通因素对保障性住房建设的影响。廉租房建设项目的不同参与方，包括政府相关的管理部门、代建方、咨询管理方、设计方、施工方等，因其在项目中的角色及利益诉求的不同，因而有着各自不同的项目管理；由于不同的项目诉求与目标决定了各个不同参与方将采用不同的管理方法和手段。各方的管理虽然必须相互依存，相互影响，但也会产生矛盾冲突，然而作为同一项目工程的各个参与方的管理，最终又必须集成为一个整体，即项目各方最终要成为利益共同体。由此可见，地方政府需要协调建设项目各方利益诉求者的不同需求，为项目整体管理水平达到必要的高度奠定坚实的基础。对于项目建设程序的各个阶段而言，规划、设计、监理、施工等阶段自身有较完善的管理体系，有各自较为严密的标准、规范，但各阶段之间仍需要衔接，存在技术信息的相互流动。

（三）地方政府执行力影响因素中资源因素对保障房建设的影响

1、资金。大手笔的保障房建设离不开重金投入。要加大保障性住房的资金投入，光靠政府的财政收入是很有限的。为此要加大保障性住房建设的融资渠道，动用全社会的力量保障资金需求。

2、土地。加快保障性住房建设，瓶颈之一就是土地问题。工业化、城镇化进程的加速发展时期，土地供求矛盾成为制约保障性住房刚性约束因素，在土地供给有限的情况下，增加保障性住房的建设将会减少商品房的建设比重，保障性住房的建设也会减少房地产业商品住房的消费群体，减少商品房消费数量，降低房地产企业的利润，影响地方土地出让金收入和地方财政收入。

3、人员。政府工作人员的状况如何，对行政执行力有着决定性的影响。“廉洁、勤政、务实、高效”是对政府公务人员的理想要求，是人们对政府公务人员的期望，也是执行力的保证。然而，目前缺乏有效的管理办法和严格的监督。针对地方政府积极性不高的情况，为保障性住房建设制定硬性指标，同时与地方政绩考核制度相挂钩，以此激励政府积极投身到保障性住房建设中去。将它作为各级行政部门工作的重要目标和考核内容。

（四）地方政府执行力影响因素中执行者意向因素对保障房建设的影响。地方政府及其公务人员在执行公共政策时并非完全的自然人，而是追求自身利益和公共利益的“复杂人”。在没有监督约束规范的情况下。地方政府一味追求地方利益最大化必然会给地方政府执行公共政策带来困境，难以将中央政府政策落实到位。政策制定者和政策执行者所代表的利益存在差别，中央政府制定住房政策时考虑的是国民经济和社会发展的长远利益、整体利益，而地方政府作为政策执行者考虑的地方财政收入、地方GDP以及地方政府官员政绩的地方局部利益。这种利益的差别是住房政策执行不力的重要原因之一。地方政府在执行中央政府政策时采取“上有政策，下有对策”，当政策损害地方政府利益时表面上制定执行中央政府政策的具体措施，实际上是相违背的实施办案。

（五）地方政府执行力影响因素中官僚结构因素对保障房建设的影响。执行过程过于繁琐、机构臃肿、层级过多、程序繁杂都导致执行过缓，回应速度太慢。政府工作人员的行政管制权力具有对有价值的公共稀缺资源进行权威性分配的功能。为了自己的利益，行政权力垄断社会生产要素对市场经济的发展，特别是行政机关和行政人员直接掌握国家公共财政资源的分配和使用，必然衍生出大量官商及依附于权力阶层的“中介人”，这些人相互勾结，共同谋取财富，使短缺的公共资源得不到有效利用。工程建设管理中，有关责任人、大肆受贿，工程质量存有严重问题。腐败延误政策执行，直接导致政府在保障性住房建设中办事效率低下。

主要参考文献：

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[2]伍冠玲.我国廉租房制度的现状及发展[J].上海房地，2008.7.

[3]郭芳等.地方政府公共政策执行不力问题探析.重庆科技学院学报，2010.9.

[4]Rhodes，R.A.W.（1997）.Understanding Governance：Policy Network，Governance，Reflexivity and Accountability.Buckingham，UK：Open University Press.