从印度《外国捐赠管理法》看涉外非政府组织管理
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【摘要】印度以《外国捐赠管理法》为核心，建立起以中央政府为管理主体、基于行政许可、以资金信息为抓手的涉外非政府组织监管体系，将境外慈善资源导向国内扶贫、发展和社会服务等适当的领域，并较为有效地预防了国外势力借助非政府组织渠道干预国内政治和商业秩序。对印度经验的考察可对我国相关立法与政策实践提供一定的借鉴。
【关键词】境外非政府组织 管理 印度 FCRA
印度非政府组织管理体制概况
受宗教传统和英国殖民历史的影响，印度的非政府组织相对比较活跃。据研究，印度处于活跃状态的非政府组织大约有120万个，分布在宗教、社区和社会服务等领域。①印度的法律总体上鼓励非政府组织发展，尤其是20世纪90年代后，政府将非政府组织纳入国家整体发展规划，并积极予以资金支持和税收优惠等政策扶持，促成政府与非政府组织合作关系。
在管理体制上，印度首要特点是宽进严管。宪法规定结社自由，非政府组织登记注册比较简单，可以依据《社团登记法》（1860）等法律注册为社团、公益信托、公司等几种主要类型，也可以在不登记的情况下自主开展活动，注册只是其获取某些资格或优惠条件的前提。但入口宽松的同时，政府对非政府组织资产等方面均有着较为细致的监管制度。
在监管主体上，由于印度是联邦制国家，中央和地方有着不同的权力界分，在联邦立法的统一原则之下，各邦对非政府组织可能有着不同的规定和监管体制。在此背景下，印度的另一个重要特征是由中央政府选择性地对某些属性的非政府组织进行特别监管。如中央政府对于宗教慈善和获取国外捐赠的非政府组织有较严格的法律，涉及外国捐赠的非政府组织则主要由始于1976年的《外国捐赠管理法》（The Foreign Contribution（Regulation）Act，以下简写为FCRA）来监管。
FCRA的立法背景及其变迁
1976年印度引入FCRA的最初目的是确保外国资金不影响印度的政治和选举，尤其防止外国资金资助反政府组织。FCRA对境外资助的范围进行了详细的限定，要求每一个希望获得境外资助的组织必须再到印度内务部特别注册并每年报送详细的资金获取和使用信息，尤其对外国捐赠实行零报告制度（即未获外国捐赠也要进行零报告）。对于尚未获得FCRA下注册的组织则实行基于特定项目或款项的提前批准制度，即该组织需要申请并通过中央政府提前批准后才可以接收外国捐赠。1984年的法律修订扩展了不能接收境外资金的“政治性组织”概念，并要求接收捐赠的组织提前指定办理捐赠资金流入的银行，并授予政府更多监管这些资金账户的权力。同时，在FCRA下注册的任何非政府组织都不允许出版包含公共新闻或公共评论的报纸和杂志。
FCRA（1976）下政府与非政府组织的紧张关系从来没有间断。如1999年，11家非政府组织在印度下议院竞选期间参加了“地方自治主义之战”的媒体宣传活动，印度内务部认定其为有外国资金支持的政治性活动，向这11家非政府组织发出了严重警告。②可见，这类活动的参与威胁到非政府组织获取外国捐赠的资格。20世纪末，由于政府的财政赤字和投资发展项目减少，外国捐赠资金在印度非政府组织活动中扮演越来越重要的角色。此背景下出现的新问题至少包括两个方面：一是出现由跨国公司操纵的非政府组织，被作为变相的垄断工具为公司服务。二是非政府组织的宗旨导向屈从于项目导向和资本导向。国际资金的进入使得许多非政府组织为了项目（而非宗旨）而存在，更像经营项目的商业组织，而不是社会福祉的倡导者。③因此，尽管一些组织批评印度政府“滥用”FCRA，违背了印度宪法和国际人权法赋予人们的基本自由权利，但新版的FCRA（2010）法案还是赋予中央政府更多决定权来监管外国捐赠资金。④FCRA（2010）是经过三年多的立法程序后于2010年8月获得印度下议院通过并，于2011年5月1日生效。新版法案对监管主体、接收捐赠银行账户数量的限制、行政收费项目、审批时间和流程等实践过程中出现的问题进行了更加明确和完善的修正。
FCRA关于涉外非政府组织管理的核心制度设计
第一，明确外国捐赠及涉外非政府组织的监管主体。FCRA明确中央政府在外国捐赠和涉外非政府组织监管中的主体地位。任何希望获得外国捐赠的组织均需要在印度内政部进行特别注册或经过提前批准。同时，FCRA赋予中央政府在执法过程中较大的裁量权。不过，根据FCRA下对注册申请材料的要求，地方政府也可能发挥监管作用，因为任何需要获得FCRA下注册或提前批准的组织在向印度内政部提交申请时，必须提供由了解该组织的地方政府官员出具推荐证明。
第二，对外国资金接收对象和使用领域进行限制。一是明确规定不能接收任何外国捐赠的对象范围。其中，个体对象包括政治候选人、公务人员、媒体从业人员等几大类，组织对象则主要包括政党、媒体和具有政治性的组织。二是限制涉外非政府组织使用外国捐赠资金的领域。外国捐赠资金要求按照捐赠目的来使用，并由中央政府出台具体规定来明确不得投入的政治、商业等活动领域。三是为政府禁止接收外国捐赠留下很大的自由裁量空间。FCRA（2010）第九条规定，对认为可能危害国家和领土完整、危害公共利益，危害选举和立法公正、危害对外关系，以及危害宗教、民族、区域群体和社区友好关系的任何外国捐赠，中央政府都可以禁止捐赠或要求受赠组织提供详细说明。四是在对“外国捐赠”来源的界定上范围非常宽广，包括外国政府、国际机构等。但FCRA也将联合国及其特别机构、世界银行等指定的一些国际组织排除在“外国捐赠”来源之外，不受FCRA限制。
第三，设定较为严格的注册与提前批准程序。FCRA首先规定接收外国捐赠的组织必须具备明确的文化、经济、教育或社会规划宗旨。同时，非政府组织在FCRA下注册需提供该组织过去3年来的活动情况报告、银行账户审计报告、注册与免税情况等一系列复杂的申请材料。
第四，以资金账户为抓手来进行实质性监管。对获得注册或提前批准的组织，FCRA规定只能指定一个银行账户来接收外国捐赠，该账户信息在注册程序中即要求上报。同时FCRA要求该组织在指定的期限内向中央政府报告其接收的每项外国捐赠的款项金额、来源、用途以及使用方式。FCRA授权中央政府在怀疑存在违法行为的情况下、于任何时间审查某组织的资金记录；规定中央政府在该组织停止运作或不能运转情况下有权指定某相关机构处置剩余的外国捐赠资产。当中央政府有理由怀疑涉外非政府组织违反FCRA时，也可授权相关人员对该组织相关资金账户和记录进行审查。
第五，对违法行为设定较为严格的处罚措施。FCRA下的违法行为主要包括：未经注册和提前批准接收外国捐赠；未按注册提供的账户接收外国捐赠；注册后的非政府组织不提交年度受赠情况报告或零报告等。此外，非政府组织在申请FCRA注册或提前批准中提供虚假信息或隐瞒实情也是违法行为。在违法情况下，FCRA规定担负法律责任的对象包括非政府组织机构法人等。违反FCRA可能面临的处罚根据情节包括：没收和充公所获外国捐赠；处以所使用外国捐赠的5倍罚款；审查和没收相关账户和记录等。
印度经验及其借鉴
印度经验对我国涉外非政府组织监管的立法和实践有以下四点借鉴：
第一，宜在中央层面制定专门法规，为涉外非政府组织的活动和监管提供统一的法律依据。目前境外在华组织的存在形态五花八门，无法统一监管，国内社会组织接受境外资金的情况非常零散、不易掌握。同时，由于涉外非政府组织活动范围的广泛性，应有中央层面的法规以及归口部门来负责监管。
第二，在立法和监管目的上应对涉外非政府组织的作用发挥和监督管理并重。宜在借鉴印度FCRA基础上，将严加防范、严格监管的目的拓展为促进作用发挥和严格监督管理并重。为真正发挥良好作用的涉外非政府组织创造良好的法律环境，而对有潜在特殊商业或政治目的的组织则要严格监管。
第三，借鉴印度以资金账户为抓手，入口监管与过程监管相结合。入口的注册和前置审批制度有利于给予相关组织接收境外资源以合法性，并将相关组织纳入管理视野。但在清晰界定合法领域的基础上，入口程序应更宽松、便捷，而基于资金账户的状态和行为监管应更严格。
第四，以法律为依据，引入社会监督。涉外非政府组织获得的资金具有公益资产性质，同时关系到公共的国家安全和利益问题，公众对涉外非政府组织的相关活动有监督权。在立法的基础上，应向公众宣传相关法规，定期公开涉外非政府组织报送的资金流入和使用信息，让全社会共同监督涉外非政府组织的行为。
（作者分别为清华大学公共管理学院博士后，清华大学公共管理学院博士研究生）
【注释】
①③贾西津：“印度非营利组织及其法律制度环境考察报告”，《学会》，2007年第4期，第15～24页。
②Sheth， D. L.， & Sethi， H.. The NGO sector in India： historical context and current discourse. Voluntas： International Journal of Voluntary and Nonprofit Organizations， 1991， 2（2）： pp49-68.
④Jalali， R. （2008）. International Funding of NGOs in India： Bringing the State Back in. Voluntas： International Journal of Voluntary and nonprofit organizations， 19（2）： pp161-188.
责编/丰家卫（实习）