棚户区改造存在的问题分析及建议
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摘要：本文以长沙市开福区棚户区改造为例，对棚户区改造中原有工矿企业发展滞后，拆迁难度大，困难住户改造后引发第二轮住房需要等问题进行了分析，从而进一步强化领导与责任，做到资源整合与统筹规划，依法依规拆迁，对困难住户加强住房保障等方面提出了建议。
关键词：棚户区；改造；住房保障
Abstract：This article takes Changsha Kaifu district shantytown transformation as an example, discusses the laggard factory and mine industry there, the difficulty of migration and the second housing problems of them, puts forward suggestions about to strengthen leadership and responsibility, to conform resource and plan as a whole, and to strengthen house safeguard for migrations，etc.
Key words：shantytown； transformation； house safeguard
中图分类号：TU984.11+4
文献标识码：B
文章编号：1008-0422(2008)08-0123-02
1开福区棚户区现状及棚改做法
1.1现状
开福区辖区面积186km2，是长沙市内五区面积最大的行政区，其旧城区改造工作量大、任务重。最近的棚户区普查结果显示，开福区二环线以内的棚屋面积将近420万m2，占全市1/2多。单就原来市政府规定的开福区棚户区范围，即芙蓉路以西、湘江大道以东、五一路以北、新河三角洲以南，棚屋面积高达165万m2，主要为通泰街街道、湘雅路街道、望麓园街道和新河街道所辖范围。这些棚户区房屋破损严重，违法建设泛滥，基础设施条件极差，安全隐患严重，贫困人口较多，社会问题突出，改造难度很大。
近几年来，长沙市政府在开福区范围内成功运作了新河三角洲、市青少年宫等大型棚改项目，特别是新河三角洲项目，占地141.4hm2，拆迁棚户区面积61.34万m2，一、二期拆迁户数2134户，极大改善了该地域的城市面貌，在此新建的“两馆一厅”将成为长沙市的新“名片”。即将启动的“湘江明珠”大型棚户区改造项目，南起五一路，北至营盘路，东起永清巷、吉祥巷，西至湘江大道，占地面积47.4hm2，结合“山水洲城”的自然资源和“历史名城”的文脉资源，拆除棚屋，打造以文化、商业、金融、酒店、娱乐为主的商务核心区。拟以福庆街、太平路为界分期实施，该街以东为历史文化名城区，以西为第一期，先期启动，占地16.29hm2，需拆迁住房2386户，单位81个，面积28万m2。项目改造将极大改善该地居民生活条件，尽快形成滨江景观带，实现长沙市“山水洲城”整体格局。据统计，从2002年至2007年，开福区累计棚户区改造面积为154万m2，主要包括城市主要干道、背街小巷的拓改和房地产开发项目对棚户区的改造。
1.2棚改的做法
采取“政府主导，市场运作”的运行机制。开福区在棚户区改造前有570多万m2棚屋，要对其全面改造，单靠政府投资远远不够。采取“政府主导、市场运作”的方式，不仅保证了棚户区改造工作的有序推进，而且有效地利用了社会资源，解决了资金短缺等问题。对棚户区改造项目，政府给以优惠的政策和优质的服务，投资商在改善居民住房条件的同时改变了城市面貌。此外，允许棚户区集中成片的企业在符合城市总体规划、土地利用规划的前提下自行改造。
依法办事，谨慎妥善拆迁安置补偿。拆迁安置补偿一直是城市建设的难点，也是关系到市民切身利益、广大市民关注的焦点。在棚户区改造中，开福区拆迁安置补偿一直是依法办事，针对不同情况采取不同的处理方式，但关键点始终不变，那就是切实依法维护被拆迁人与投资者的合法权益。具体操作中一般采取三种形式：一是由市政府牵头投入，拆迁补偿安置被拆迁人一般是货币安置，腾地拍卖，收回资金再拆迁，实施滚动改造开发（如新河三角洲项目）。二是由区政府牵头组织投资商投入，拆迁补偿安置被拆迁人以就地实物安置为主，给被拆迁人最大优惠。三是由政府及有关部门招商引入外资投入，拆迁补偿安置以货币安置为主，实物安置为辅。
拓宽思路，创新棚户区改造模式。棚户区改造是一个庞大的社会系统工程，牵涉到千千万万老百姓的切身利益，是政府的德政工程、惠民工程，同时也是一项全新的工作。开福区在实践中探索，在探索中前进，不断创新改造模式。前几年，公共建设靠财政投入为主，以土地回报为支撑（如黄兴北路项目）。随着形势和改策的变化，又创造了“三角洲模式”，改造项目主体、项目本身、项目融资、项目经营全面实行市场化。该模式已经被我国国土资源部和科技部列为科技创新课题。
2.1原有工矿企业发展滞后
开福区旧城棚户区改造问题的症结应追溯历史的成因。火车货运北站在开福区，60、70年代工业布局将城北作为工业规划，主要以化工、制药、仓储和制造业为主，主要分布在新河三角洲、陡岭、黑石渡一带，原来的边缘地块现在变成了城区的核心地块，而粮一库、省供销储运总公司、市商业储运公司等仓储单位依托火车北站而分布，占在约50亩。几十年历史的变迁，在向市场经济过渡过程中辖区内的国有企业由于没有实行好的转轨，大多停产停业，有的甚至因经营管理不善而倒闭。企业自身背上了沉重的包袱，企业的发展受阻，土地闲置，建筑破旧，优良地域的土地没有得到有效的利用，使得周边地区的经济发展严重滞后。这点充分反映在贯通开福区南北的大动脉芙蓉北路和黄兴北路两厢城市建设面貌上，现实中四通八达的路网与两厢棚屋的落后形成强烈的反差。
2.2拆迁难度大
这是当前棚户项目推进的最大问题。由于拆迁整体舆论环境不利，特别是《物权法》的出台，认为私有财产“神圣不可侵犯”。部分棚户区居民盼拆迁，真正拆迁起来，却期望值过高，要求过多。有些项目拆迁补偿过高造成棚改拆迁补偿费用水涨船高。如湘春路“宇宙星城”棚改项目，从2002年开始拆迁，住宅拆迁补偿从2800~3000元/m2到现在的6500~7000元/m2，门面拆迁补偿从6000~8000元/m2到现在15000~20000元/m2，超出其评估价格2倍还多。由于种种原因，拆除不到1/2（需拆迁330户，已拆迁120户）。投资商因拆迁成本高，利润回报大幅降低，影响了棚改的积极性。
2.3困难住户改造后引发第二轮住房问题
因城市建设步伐加快，拆迁量增大，目前经济适用住房已供不应求。棚户区的居民大都经济条件差、生活贫困，有的条件好一点，拆迁补偿款加上多年积蓄勉强可以购买一套经济适用房。但对于条件差的，特别是租住直管公房的，大多数是基本生活都没有保障的下岗工人或孤寡老人，拆迁补偿的金额很少，根本买不起住房。这部分棚户区弱势群体的住房保障工作尚待加强。
3加强棚户区改造的建议
3.1加强领导，强化责任
棚户区改造能否顺利推进，关键在领导。棚户区改造是重要的民生工程，在市政府的统一领导与组织下，区政府作为组织实施主体和责任主体，要与各相关街道办事处签订目标责任书，将棚户区改造纳入区政府目标考核范围。市属各部门对棚改项目应尽快建立绿色审批通道，实施联合办公、现场办公等“一站式”、“一条龙”形式的集约化审批服务，实行“绿色通行证”制度，简化办事程序，缩短审批时限，加快棚户区改造项目土地招标挂牌、开发建设等各项审批手续办理。
3.2集中成片，统筹规划
棚户区改造涉及建设安置房、完善配套设施、解决子女上学以及促进居民就业等诸多问题，是一项综合性很强的系统工程。棚户区改造必须根据城市经济社会发展、城市总体布局等因素统筹规划，避免分散建设和改造单位“把肉吃了，留下骨头”的零星拆建。要充分尊重被拆迁居民的意愿，将棚户区改造与土地资源整合相结合，与促进就业、再就业相结合，与完善城市功能、提高城市综合竞争力相结合，与改善人民群众生活质量相结合。通过改造集中成片棚户区，将城市供水排水、道路、交通、垃圾处理以及供电、通讯等设施实现集约化的改造，以达到建设资源节约型、环境友好型社会的要求。
3.3依法依规，阳光拆迁
做好拆迁法规、政策的宣传工作，严格按有关规定、程序拆迁。要妥善处理棚户区中历史遗留的产权问题。对已经取得房屋所有权证的房屋，要依法补偿；对未取得房屋所有权证，但使用人能够证明房屋来源合法的，应实事求是地予以核定产权；对由于历史原因造成的手续不全的房屋，要综合考虑建房时的法律法规和被拆迁改造居民家庭收入与居住状况，作出妥善处理。同时，把拆迁安置的各个重要环节置于全方位监督之下，建立相应的监督体系，如受益人（拆迁居民）监督体系、社会监督体系、人大、政协监督体系、质量安全监督体系等，有效地杜绝各种不正之风，最大限度地实现公平、公开、公正，维护居民的合法权益。
3.4高度重视，加强保障
目前，各级政府已将住房保障工作作为一项重要的民生工程，纳入重点工作，经济适用住房和廉租房制度逐步完善。在此基础上，要进一步研究制定棚改安置房建设、使用、管理制度，使棚户区中的住房困难户、弱势群体居住基本有保障。
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