广东农业保险现状和问题的经济学分析
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摘要:文章从广东农业保险近年来保费收入和理赔支出呈急剧下降的经营现状出发,指出农业保险经营处于“需求有限、供给不足”的市场失灵状态。通过对农业保险准公共物品和正外部性特征、信息不对称等方面进行经济学分析,探讨政府介入农业保险经营、建立政策性农业保险和再保险制度的必要性。
关键词:广东;农业保险;外部性
一、问题的提出
农业保险是保险人组织农业生产经营者进行风险损失分摊,对被保险人在种植业、养殖业生产过程中,因自然灾害或意外事故所造成的经济损失给予保险责任范围内的经济补偿的方式。农业保险通过转移和分散风险,由投保的农户共同分担风险,在遭受保险责任范围内的灾害后得到经济补偿,保障农业再生产的顺利进行。根据我国加入世贸组织的协议,保险经营的地域限制进一步对外资企业放开。随着外资保险公司的展业深入,人们保险意识的普遍提升,保险公司也借此契机大力开展各类保险业务,广东保险业呈现出欣欣向荣之势。然而,这种繁荣却无法掩盖长期以来广东农业保险发展滞后的现实,与其他险种开展得热火朝天的状况相比,农业保险发展的不平衡性就越发突显出来,农业保险的萎缩与广东经济强省的现状极不协调。
根据统计,广东农业保险的保费收入从1997年的4225.3万元,急剧萎缩到2005年的1402.7万元,减少了2822.6万元;在保费收入急速下降的带动下,赔款支出也急速下降,由1997年的3952.2万元,下降到2005年的1115.5万元,减少了2836.7万元;广东农业保险赔付率一直处于较高水平徘徊,九年的平均赔付率高达70.8%(见表1)。
根据表1可以清晰的看到,从1997年开始到2005年,广东农业保险的保费收入和理赔支出呈急剧下降趋势。农业保险具有正的外部性和准公共产品的特征,随着近年来广东农业保险的萎缩,农业保险经营已处于“需求有限、供给不足”的市场失灵状态。农业保险这一经济补偿机制难以适应新农村建设对金融的需求。
广东农业保险近年来经营萎缩的原因表面上看起来是商业保险公司从事农业保险亏损严重,如农业风险大,农民交保费少,收不付赔;农村分散面广、资金薄,保险成本高;农业保险标的复杂多样,道德风险高;商业保险公司收费难、展业难、理赔难。但实质上是制度问题:政府对农业风险的补偿少,机制不健全。政府传统的救灾保障制度,不仅显露出资金量的严重不足,而且政府专业性保险机构缺乏,在县一级,基本没有专业性的农业保险公司。由于缺乏政府的支持,甚至政府对商业保险公司还进行了负面影响,如出险时农民多报、政府多要、保险公司多赔。商业保险公司用商业保险的办法经营农业保险只能是“大干大赔、小干小赔、不干不赔”。
农业保险经营的高赔付率势必造成高费率。但从实际的商业保险公司经营来看,即便保险公司厘定了5%-12%的较高的农业保险费率(根据统计资料显示:2003年,中华联合财产保险公司在广东的农业保险费率约为5%-12%,其中较高的是蔬菜,达到10%,玉米小麦为5%。一般家庭和企业财产保险的费率仅为0.2%-2%),农业保险经营仍将处于亏损状态。
农业保险存在“搭便车”问题。一般保险的消费是具有排他性的,不缴纳保险费就不会享受到保险公司的经济补偿。而某些农业保险功能具有非排他性,无法阻止没有缴费的农民对农业保险的消费。如“防灾防损”这类农业保险的辅助功能,能起到减少农业风险损失、降低经营成本的作用,但保险公司在实施防灾防损工作时就会出现没有缴费的农民“搭便车”行为。广东梅州部分地区曾开展农业保险业务,保险公司为防干旱专门为投保地区的农民购置了人工降雨高射炮,一旦捕捉到可能降雨的乌云就轰击,减少旱灾发生的次数或强度。但是对于这些地区没有投保的农民来说,没有缴纳保费却同样因为防灾工作而减少了旱灾的损失。
农业保险存在的“搭便车”问题还表现在保险公司方面。专业性农业保险公司既经营政策性农险业务,又经营商业性涉农保险业务。在遭遇农业特大灾害时,政府将提供财力支持,专业性农业保险公司可能会将经营商业性涉农保险的亏损转嫁给政府承担。而要监督专业性农业保险公司的“搭便车”行为,政府监管部门的监管成本会提高。由于“搭便车”问题的存在,商业性保险公司和农民都不愿意介入,便产生了典型的市场失灵的情形,即单靠市场的力量无法达到帕累托最优分配。因此农业保险的经营必须依靠政府的支持以达到资源的有效配置。
三、政府参与农业保险的经济学分析
只有农民愿意投保,保险公司全力经营,社会得益才能达到最大。农业保险的社会得益,需考虑政府的介入。政府参与农业保险,应主要发挥以下功能:
(一)规避农业自然风险和经济风险
农业保险受自然风险和经济风险的双重制约。以广东为例,广东地处东亚季风区,气候灾害种类多、出现频繁,主要灾害有低温霜冻、冰雹、龙卷风、暴雨洪涝、热带气旋等。据不完全统计,20世纪90年代,广东每年因自然灾害造成的经济损失平均达120亿元,占全省国内生产总值的3%-5%。此外,广东农业保险还受经济风险的制约,主要表现在农产品市场的风险和农业保险经营的风险。农民总体上来说是属于低收入的群体,根据保险业的特点,保险需求与潜在客户的收入水平正相关,农民的低收入和较高的恩格尔系数限制了其对农业保险的实际需求。因此,政府必须考虑到农业保险经营的特点和农业的特性,建立多层保险与风险分担、政府与市场共同参与的农业保险的风险防范机制。在规避农业自然风险和经济风险方面,我们应借鉴国内外经验,选择部分产品和部分地区率先试点,建立商业保险机构参与,合作保险起主要作用,政府保险补贴作为支持,自愿保险与强制保险相结合,农业保险与灾害救济相结合的一种风险分担的保险与风险管理体制。
(二)纠正农业保险的外部性
农业保险具有正外部性。从短期来看,农业保险的利益外溢性,需要政府建立财政补贴制度,对外部效应进行内在化。政府补贴可以根据需求和效率选择向经营农业保险的商业保险公司提供补贴或向投保农户提供补贴,或者对两者同时补贴。无论是以何种形式进行补贴,其补贴的幅度应该等于农业保险的外部成本,这样就刚好抵消了正外部性带来的影响,弥补了市场失灵。世界许多国家或地区都是通过实施农业保险
计划或政府以不同的出资方式和比例建立准备基金、对保险费给予补贴等方式,支持和发展农业保险。2003年,上海市明确将农业险补贴列入公共财政体系,市区两级财政每年补贴达1000万元,其中区县补贴约25%-30%,每年的市区两级财政补贴,约占上海农业保险总保费的25%。由于有财政补贴,上海的保险费率不仅低于全国平均水平,其中水稻的保费大约在1.2%左右,奶牛在1%至3%之间;而且,农业险投保面有了大幅提升。其中,水稻投保面已经达到85%,奶牛投保面达到了80%,出口的蔬菜投保面达到了25%。
(三)提供农业保险准公共物品
农业保险是准公共物品。纯公共物品是具有消费的非排他性和非竞争性的,两者缺一不可。私人物品则是数量会随着任何人对它的消费增加而减少的物品,消费具有排他性和竞争性。介于私人物品和公共物品之间的产品,我们习惯于称之为准公共物品。农业保险就是一种具有利益外溢特征即正外部性的产品。微观行为上看,农民购买了农业保险,若遭受合同约定的风险损失,可以从保险公司获得理赔作为补偿,从这一角度看,农业保险属于私人产品,它具有消费的排他性和竞争性,谁投保,谁受益。但是,考虑到农业风险主要是台风、洪涝、干旱等自然风险,这类风险目前还不能由农民个体来控制,更不是一般意义上的个人过错造成的,农业保险客观上保护了个体农民的收益,从而又保护了农业生产的再进行和社会秩序的稳定。宏观角度上看,农业作为国民经济的基础产业,其发展的状况直接影响整个社会经济的发展。虽然面对的是农业,但其带来的利益却远非农业产量、农业产值等指标所能衡量的。农民缴纳保费购买农业保险,不仅能保障自己收入稳定,而且还发挥着保证农业再生产顺利进行和稳定国民经济的作用。因此,对于农业保险这种准公共物品,应采取“政府财政补贴推动、商业化运作”的模式进行经营。
(四)解决农业保险中的信息不对称问题
农户与保险公司是交易双方,农户相对保险公司来说处于信息优势地位,因为农户是农业生产的真正经营者,他对生产过程中标的物的抗风险能力、经营状况都较清楚,而保险公司难以直接了解农户生产经营的详细信息。当发生意外事故造成经济损失时,保险公司也难以厘定准确的受灾程度。因此,保险公司和个体农户之间存在严重的信息不对称。非对称信息的存在还会引发农民的道德风险行为。保险公司难以对作为具有信息优势的农户的生产经营进行密切监督。农户在利益驱动下采取损害保险公司利益的行为,如有意造成标的物的非正常损害,或是夸大受灾程度以骗取更多保费。由于农业保险中的信息不对称,政府的职责就是建立再保险制度。再保险是保险人将自己承担的风险和责任向其他保险人进行保险的行为,是一种有效的风险分散机制。国家可以考虑成立农业再保险公司,由政府分担再保险责任,或是委托某家商业保险公司扮演这一角色,通过对不同险种制定不同的分保比例,引导经营重点,提高农业保险经营主体的积极性。同时,政府还要加强对农业保险经营的监管,现行《保险法》不完全适用。因此,政府应根据农业保险的性质,在相关法律中明确农业保险经营原则与组织形式、保险费率的形成机制、承保范围、农业保险再保险机制等,为保障农业保险的发展提供制度保障。
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