东北老工业基地非正规就业问题成因及对策

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摘要：东北老工业基地由于企业改制产生大量下岗职工，非正规就业成为下岗职工就业的主要途径；随着户籍政策改革，涌入到城镇的大量农民工也主要从事非正规就业。本文通过特定历史背景，结合“城乡二元经济结构”理论，具体阐述东北老工业基地非正规就业者来源，逐步探究其在社会保障及劳动保障方面存在的的典型问题，最后根据分析提出完善东北地区非正规就业的建议。

关键词：非正规就业 东北老工业基地 下岗 农民工

本文为中央高校基本科研业务费专项资金资助项目（项目号：450060487407）成果之一

非正规就业的概念，最早由国际劳工组织（International Labor Organization，简称ILO）在20世纪70年代初提出，用于定义发展中国家存在的低收入、低报酬、无组织、无结构的、小规模的生产服务单位。国际上对非正规就业的概念至今存在争议，中国根据实际国情定义为：未签订劳动合同，但已形成事实劳动关系的就业行为。

非正规就业涵盖较为广泛，通常是指规模很小，从事商品生产、流通和服务的单位。主要包括微型企业、家庭型的生产服务单位、独立的个体劳动者，在东北三省的主要表现形式为个体户，个体户中又以街边商贩为主；其中，辽宁省个体就业人数达364.4万人，远高于全国平均水平（256.3万人）。

本文通过分析东北老工业基地非正规就业问题的成因，提出目前存在的问题，并对引导和改良非正规就业，构建和谐就业格局提供可行性建议。

一、 历史成因：国企改制导致下岗失业

本文采用任远、彭希哲（2006）的“综合判断法”，计算东北三省非正规就业规模（如图1）。可见，东北地区非正规就业人数在2001～2008年间缓慢增长，在2009年突然增长，涨幅达到138.52%

中国自1978年改革开放以来处于社会转型时期，随着改革开放不断深化，经济格局日益更新，作为曾经的“共和国骄子”，以重工业为经济命脉的东北老工业基地存在较为严重的失业问题。

据统计，截至2011年，辽宁省、吉林省、黑龙江省的失业人数分别为39.4万、22.2万、35.0万，其失业率分别为3.7%、3.7%、4.1%。究其成因，既有客观上总需求不足、行业垄断和制度方面的因素；又有主观上摩擦性失业、自愿失业的待业者自身因素。具体而言，上世纪90年代以来东北地区国有企业改制、破产，大量职工因买断工龄等原因下岗，造成东北老工业基地失业人数迅猛增长。1998年至2000年，中国国有企业共产生下岗职工2137万人，东北三省占25%，下岗群体以“4050”年龄段人群为主。

二元经济体制下，传统部门正规行业吸纳劳动力的程度趋于饱和，创造隐蔽经济的非正规行业却日益发展；现代部门要求技术更新换代及时、迅速，高生产率和高效能，对从业人员有较高素质的要求，吸纳劳动力的能力远低于传统部门。从东北地区部分城镇劳动力市场供求状况来看，一般用人单位所提供就业、再就业岗位存在偏好，16～34岁人群较为合宜；而下岗主体为“4050”人群，其体力、脑力明显下降，难以学习和掌握新技术，进入整个部门就业存在较高壁垒，出于生存目的而走上了技术含量较低、短期收益明显、工作较为稳定的非正规就业道路，成为典型的“有工作的穷人”。

二、“城乡二元结构”成因：农民工进城

在发展中国家由传统农业经济向现代工业经济过渡的历史进程中，必然出现农村相对落后的生产和生活方式与城市不断进步的现代生产、生活方式之间的不对称的组织形式和社会存在形式，即所谓“城乡二元结构”，其表现为城市经济发展速度远高于农村，城镇人口购买力是农村人口几倍，城乡在社会保障、教育、医疗水平、精神享受等方面存在较大差异，这类“不公平”现象也是我国社会主义初级阶段亟需解决的问题。减少甚至消除城乡二元结构，对完善社会主义市场经济体制，早日迈进小康社会具有重要意义。

二元经济结构下出现的一个明显问题就是农村剩余劳动力的转移，即农村人口向城市人口转化，具体表现为在城镇就业，户籍仍留在乡村的农民工。

1978年以来，中国存在多年的城乡分割体制受到改革开放影响，大量农民从种植业等第一产业中解放出来，在职业选择的渠道上获得空前自由，农民工走进城市寻求就业机会，盛行至今。实行联产承包责任制后，农村剩余劳动力得到空前释放，据估计，目前每年约有8000万至1亿农民到大中城市寻找就业机会，截至2009年，我国外出农民工人数已达1.45亿人。受到非农产业经济发展的影响，工业、建筑业、交通运输业、批发贸易业、餐饮业和服务业不断膨胀，国内第一产业比重下降，农民工不断转向二、三产业：在工业化初期，进城农民工主要从事工业活动，即农村剩余劳动力先是从第一产业转移到第二产业；21世纪以来，工业迈入中后期，第三产业飞速发展，对就业人数需求大于供给，平均劳动强度和平均工资优于第二产业，农村剩余劳动力的转移口径逐步过渡到服务业等第三产业。

据相关部门统计，由于户籍制度的限制，作为城市外来人口主体的农民工， 基本上是处于非正规就业的领域（李强、唐壮 2002）。1985年，全国建立了暂住证制度，允许流动人口获得长期居住权，大量农民工迁入城镇就业，出现“有流动无迁移”局面（侯亚非，张展新 2010）。以吉林省政策为例：在县级市市区、县人民政府驻地和其他建制镇有合法稳定职业或有合法稳定住所（含租赁）的人员，本人及其共同居住生活的配偶、未婚子女、父母，可以在当地申请落户。

吉林省放宽进城务工人员的户籍制度，鼓励农民工进城就业。虽然户籍制度给予优惠，进城农民工在城镇仍然没有获得城镇“土生土长”的居民同等的就业权利。因为体制性隔离的存在，正规部门对农民工存在较高进入壁垒，绝大多数农民工只能进入准入门槛相对较低、雇佣形式灵活的非正规部门工作。

三、社会保障、劳动保障中存在的问题

石美遐（2005）认为，造成非正规就业社会保障问题的主要原因是适用于正规就业的社会保障制度难以适用非正规就业人员，而这又是由非正规就业劳动关系的特点所决定的。东北地区关于非正规就业者的保障问题存在以下典型问题：

（一）保险缴费率过高

以长春市为例，非正规就业人员养老保险缴费比例高达20%，与个体户和在职工相同。非正规就业作为低收入群体，平均收入低于正规就业群体，缴费存在经济上的困难。

（二）流动导致社保归属地不明确

如上文提及的农民工“只流动不迁移”现象，在经济欠发达的东北三省更能体现。流动性较强而迁移率低下，对社会保障政策的制定是一个严峻的考验，很难不考虑地理位置和户籍变迁的限制：外来务工人员社会保障落在户籍地，工作地点在城镇，城镇不能提供其社会保障，回户籍地缴费又不方便。打破户籍制度对劳动力市场和公共服务制度的分割显得刻不容缓。

（三）劳动权益缺乏保护

国家至今没有制定针对非正规就业人员的劳动保障问题的专门法律，东北地区也未制定地方政策。国内劳动法律不健全，同时也暗含了对非正规就业人员劳动关系仲裁的难度，加上农民工自我保护意识较为淡薄，面对劳动争议中复杂的程序环节，易掉入雇主的法律陷阱，难以维护自身权益。

四、对改善东北老工业基地非正规就业的意见和建议

（一）完善法律法规，支持非正规就业

非正规就业作为一种重要就业模式，对我国GDP有巨大贡献，地方政府应予以大力支持，完善地方法律，保障弱势群体的合法权益，对劳动保障和社会保障给予政策关怀。首先，应取消社会保障的户籍限制，建立范围广阔的地区性社会保障体系。其次，将养老保险面向对象按照是否正规就业予以分类，对两类人群按收入状况的区别收费。最后，完善面向该群体的法律法规。以长春市为例，根据地方政策，对非正规就业明文为“大力发展非正规就业劳动组织。对初始创业，从事家庭手工业、社区商业服务网点等微利项目，经批准发放《非正规就业劳动组织证书》。各级人力资源和社会保障、工商、物价、税务等部门，对非正规就业劳动组织予以扶持和服务，促进其发展。”可见，地方政府的确对非正规就业问题给予了关注和支持，在当时金融危机的局势下确实有利于缓解就业压力、确立明确劳动关系；但是在该作法只是通常意义上的书面支持，而实际物质上的帮扶不明确、不具体。

（二）降低贷款门槛，鼓励自主创业

自主创业灵活性强，成功之后利润较高，可以获得社会成就感，创业中形成的劳动雇佣关系可以吸纳更多的社会剩余劳动力，有利于促进就业的良性循环，因此国家有良好的优惠政策。自主创业在东北老工业基地方兴未艾，地方政府可从以下两点提供便利，鼓励和引导非正规就业者走上自主创业的道路：自主创业需要一定资金，目前小额贷款更多照顾小型企业和个体户，对于起步资金较少，偿还能力有限的非正规就业人群有较高门槛，可降低贷款限制，专门开设适合非正规就业人群的小额贷款；帮助非正规就业者克服对创业风险的胆怯心理，以社区为依托，加强宣传，开设“创业大讲堂”，邀请专家和创业成功人士讲解创业经验，积极促进非正规就业向自主创业的迅速转换。

参考文献：

[1]蔡P主编.中国人口与劳动问题报告――十二五时期挑战人口就业和收入[N].2012

[2]胡鞍钢，赵黎.我国转型期非正规就业与非正规经济（1990-2004）[N].清华大学学报（哲学社会科学版）2006（2）

[3]贾丽萍.东北老工业基地非正规就业发展对策分析[J].黑龙江社会科学.2005，6

[4]李强，唐壮.城市农民工与城市中的非正规就业[J].社会学研究.2002. 2

[5]任远，彭希哲.2006中国非正规就业发展报告――劳动力市场的再观察[M]重庆出版社. 2007

[6]石美遐著.非正规就业劳动关系研究[M].中国劳动保障出版社.2007